特殊职业教育多元协同治理的逻辑构建与实践路径

［摘要］加快构建现代职业教育体系的过程中，特殊职业教育是重要的环节之一。特殊职业教育治理的过程中，需要对参与治理各方的特征、参与的目标、参与的价值以及行动面向进行逻辑梳理。研究发现，多元各方的特征有层级关系，以行政机构为引导；多元各方的目标趋于一致，价值层面产生耦合；行动面向上，多元主体间通过互动适应保障公共政策执行的最终目标达成。要实现多元协同治理的理想状态，需进一步厘清多元各方的行动目标，凝练目标的发展方向；从组织和执行方的视角，尝试互动适应理论分析各方在协同发展中的互动效果；以高质量发展为契机，全面提升和保障特殊职业教育的质量；对现有激励和评价的体系内容进行重构，优化特殊职业教育发展的体系和标准。

［关键词］职业教育；特殊职业教育；协同治理

［作者简介］王辉（1983- ），男，云南曲靖人，安顺学院特殊教育学院，讲师，硕士。（贵州  安顺 561000）谢长法（1965- ），男，河南新乡人，西南大学教育学部，教授，博士生导师。（重庆  400700）

［基金项目］本文系2022年贵州省安顺市基础教育教学改革联合基金项目“少数民族地区特殊职业教育资源整合对策研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2022LHZX019，项目主持人：王辉）

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2022）23-0021-08

一、问题的提出

现代职业教育体系构建过程中，需要不断提升现代教育治理能力。在这一体系中，面向残疾人的职业教育是重要的一环。随着特殊职业教育研究不断深入，与之相关的教育治理问题日渐显现。由于特殊职业教育受教育者身心发展水平有别于普通职业教育，加之特殊职业教育治理在资源配置、管理机制、参与治理主体特征等方面与普通职业教育都存在差异，因此，对特殊职业教育治理进行逻辑梳理就十分必要。另外，尽管学界对通过开展面向残疾人的职业教育，进而实现残疾人身心康复，融入社会生活的目标达成共识，但实践中特殊职业教育很难通过规模化集中培养培训的方式进行技能传授，不同残疾学生的职业能力需要在科学评估后制订与之相符的个别化技能训练方案，这不但需要多部门的协同配合，也需要在综合治理协同发展的前提下开展。

“截止到2020年，全国共有特殊教育普通高中（部、班）104个，在校生10173人（较2019年增加1497人）。残疾人中等职业学校（班）147个，在校生17877人，毕业生4281人，毕业生中1461人获得职业资格证书（较2019年减少238人）。”①“截止到2021年，全国共有特殊教育学校40158所，在校生320775人。”②全国持证残疾人就业近三年分别为36.7万人、39.1万人和38.1万人。仅从数量上看，我国残疾学生义务教育阶段后的受教育数量呈现增长的趋势，接受中等职业教育并获得职业资格证书的残疾学生人数小幅波动。现有与残疾人职业教育相关的法规中，已经体现出此类教育应当系统化、多元化和多样化的要求。例如，2017年颁布的《残疾人教育条例》中提出，“残疾人职业教育应当大力发展中等职业教育，加快发展高等职业教育，积极开展以实用技术为主的中期、短期培训，以提高就业能力为主，培养技术技能人才，并加强对残疾学生的就业指导”。再如，2022年印发的《“十四五”残疾人职业技能提升计划》提及，“大力开展残疾人职业技能培训，建立供给充足、载体多元、形式多样、管理规范的残疾人职业技能培训体系”。由此可见，面对特殊职业教育形式多样、多元参与的要求，必然需要提升和完善科学的治理能力，并逐渐形成符合残疾人身心特征且具有终身职业教育特点的教育模式，给予残疾人生涯发展的可能。

关于“特殊职业教育”和“协同治理”的概念，有学者提出用“残疾人职业教育”指称“特殊职业教育”窄化了“特殊职业教育”的内涵。但文章认为“特殊职业教育”的概念更能完整描述教育对象的范围，因此以“特殊职业教育”来表述面向残疾人所开展的职业教育。而“协同治理”实际上包含了“协同学”和“治理学”的两个基本理论内涵。协同学（Synergetics）起源于自然学科的基本理论，由德国物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）于1971年首次提出，其早期主要关注各种不同系统在质变过程中所遵循的共同规律。“治理”（Governance）一词在英文词解中有“统治、管理、支配”的含义，中文词义与之相似。有学者对“治理”进行了界定，即“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程”③。也有学者认为，进入20世纪90年代，伴随着对政府失灵与市场失灵的反思，“治理”一词被赋予了新含义，“意指在政府与市场之外，社会对公共事务的参与，强调政府分权与社会自治，以弥补政府管理的不足与市场调节的弊端”④。教育活动的特点决定了教育治理是多方利益主体共同参与的社会治理活动，多元主体之间相互协作，形成共担风险、相互依存的局面，进而产生合理的治理结构并促进教育这一公共利益的协调发展。有学者在分析教育现代化的标志和特点时，认为“在推进不断发展完善现代教育治理体系建构和能力的过程中，理念是灵魂，体系是目标，治理是保障”⑤。特殊职业教育协同治理的研究需要遵循教育活动的规律，从已有的理论中借鉴与创新。

审视目前特殊职业教育的实然行动过程，由于缺乏现代教育治理的理论依据以及多元协同治理实施途径的实践经验，多元主体参与特殊职业教育活动的治理成效仍然有待提升。具体表现为，多元主体的特征不够清晰，参与的多元各方如何进行归类区分；多元参与各方在各自目标的确立过程中如何形成共性达成；行动执行过程中如何优化实践路径；怎样激励和评价多元各方参与的措施等。多元协同治理的“元”是指参与特殊职业教育活动管理、实施和服务的主体；“协同”是调和多元主体的参与，理顺其中的责权义务，从而实现“多”而不乱、“治”而不散的目的。因此，研究梳理特殊职业教育协同治理的逻辑，探索多元协同治理的实践路径对完善现代职业教育体系、推动特殊教育和职业教育高质量发展具有重要的理论和实践价值。

二、特殊职业教育多元协同治理的逻辑建构

教育治理是一个复杂的系统，受教育者是这一系统的核心，包括政策、资源、管理等外部元素的运行都围绕受教育者展开，从而保障教育活动的顺利实施。在特殊职业教育多元协同治理的研究中，需要明确哪些多元主体参与了此项活动，参与治理的主体期望受教育者可达到的标准，受教育者的人力资本价值怎样实现与市场期待的耦合，以及治理活动实施以后如何调整可能存在的行动障碍。研究者从外部审视整个治理体系，多元主体隐性参与到教育活动的治理过程中，其诉求可以通过显性的行政手段、资源配置措施等方式干预教育活动向既定目标达成。而受教育者作为核心在这个系统中从内向外看，自身处于被支配地位，其诉求与多元主体间缺乏积极有效的沟通。由此，厘清特殊职业教育多元协同治理中各方的逻辑关系是推进特殊职业教育多元协同治理的价值前提。

1.政策引领：特殊职业教育多元主体特征。梳理特殊职业教育多元协同治理的逻辑结构，需首先理顺参与的主体有哪些。从纵向上看，基于我国教育管理形式，以政府部门为主的多元主体有层级特征。从横向上看，基于构建现代职业教育体系和产教融合的诉求，多元主体有社会团体、学校、企业等参与其中。目前，教育部中直接涉及特殊职业教育管理工作的是职业教育与成人教育司；人力资源和社会保障部中是职业能力建设司、就业促进司直接涉及特殊职业教育管理工作；民政部的社会救助司和社会事务司也有直接涉及特殊职业教育相关工作；中国残疾人联合会统筹残疾人各项事业，其中残疾人就业创业工作内容也涉及特殊职业教育。

以“残疾人职业教育”为关键词对教育部、人力资源和社会保障部、民政部和中国残疾人联合会网站检索公开信息，经统计整理，教育部自1998年起，陆续颁布了《教育部特殊教育学校暂行规程》《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》《教育部等四部门关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》《职业教育提质培优行动计划 （2020—2023年）》等涉及残疾人职业教育的法规文件，在多元主体中发文量居于首位。2022年5月1日起实施的新修订的《中华人民共和国职业教育法》第十八条规定，“残疾人职业教育除由残疾人教育机构实施外，各级各类职业学校和职业培训机构及其他教育机构应当按照国家有关规定接纳残疾学生，并加强无障碍环境建设，为残疾学生学习、生活提供必要的帮助和便利”。实践中“残疾人教育机构”主要是指各类特殊教育学校和特殊中等职业学校，这两类学校也是多元协同治理中重要的参与主体之一。此外，残疾人联合会作为社会团体中的主要代表，主要以举办非学历教育的教育活动来参与特殊职业教育活动。

因此，特殊职业教育的多元参与主体中，教育管理部门引领了行政类别上多元主体话语权，指导残疾人教育机构开展以学校教育为主的特殊职业教育活动。而残疾人联合会作为社会团体参与特殊职业教育，组织开展职业技能培训弥补学校教育活动的不足。教育行政部门、人力资源管理部门以及社会团体依据行政法规进行治理，其主要路径是“制定法规—配置资源—评估反馈”。另外，当前企业作为实现人力资源价值的参与主体，积极参与特殊职业教育活动的动机不足。对比普通职业教育，企业缺乏联系特殊职业教育活动、反馈市场需求、评价反馈特殊职业教育学生培养水平的政策依据。虽然接受特殊职业教育的残疾学生数量有限，部分学生需要通过支持性就业进行安置，但大部分残疾学生是可以通过职业技能的学习获得就业可能的。

2.共生共享：特殊职业教育培养目标的统一。教育的根本目的是实现“人的全面发展”，教育需要与劳动生产相结合才能实现人的社会价值。理论上，参与特殊职业教育的多元主体对培养的“人”有着不同的诉求，这些诉求对各级各类特殊职业教育机构培养目标的制定产生影响。而最终不同的诉求会在实现“人的全面发展”这一大前提下形成有机和谐统一。鉴于目前特殊职业教育理论研究中对培养目标的制定及规格标准尚待深入，故而要实现特殊职业教育多元协同治理，就需结合实际在残疾学生培养目标的相关问题上进行逻辑推演。

新修订的《中华人民共和国职业教育法》第四条规定，“职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教。实施职业教育应当弘扬社会主义核心价值观，对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，培育劳模精神、劳动精神、工匠精神，传授科学文化与专业知识，培养技术技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质”。2017年修订的《残疾人教育条例》第二十七条对残疾人职业教育的表述为，“应当大力发展中等职业教育，加快发展高等职业教育，积极开展以实用技术为主的中期、短期培训，以提高就业能力为主，培养技术技能人才，并加强对残疾学生的就业指导”。以上法律法规对普通职业教育和特殊职业教育的教育目标分别进行了规定，其实质就是多元主体、受教育者本身所表达出的期望，这种“教育意向”涵盖了国家、社会、教育参与群体等对于教育的愿景。特殊职业教育要实现其教育目的，需要各类特殊教育学校和特殊中等职业学校在开展特殊职业教育活动的过程中以此为依据制定培养目标。因此，多元主体实际上隐性参与了培养目标的制定。

3.价值耦合：受教育者的人力资本价值实现。第一，人力资本理论认为，国家对于教育的投入是一种可以期待有着巨大回报的活动。该理论在特殊职业教育的活动中同样也适用，因为人力资本的核心是提高人口质量，而教育是实现人口质量提升的核心因素之一，国家对特殊职业教育的投入符合提高人口质量的目标要求，同样产生促进经济发展的作用。第二，无论何种类型的教育，包括特殊职业教育必然是促进学生全面发展的活动。残疾学生通过职业技能的学习获得生涯发展的可能，并通过劳动创造价值，这符合人力资本理论和马克思关于教育的观点。基于此，参与特殊职业教育协同治理的多元各方，无论其价值考量的出发点如何，最终的价值向度必然将趋于解决残疾学生的人力资本价值实现。