企业新型学徒制主要执行主体的行动困境及对策建议

［摘要］企业新型学徒制作为技能人才培养的路径之一，正在大力推广和实施。企业新型学徒制的实施过程实际上是宏观制度与微观行动策略之间相互作用的结果，地方政府、企业与培训机构是核心行为主体。文章通过调研和分析各主体在制度实施中的行动策略，描述了地方政府部门、企业、培训机构在政策执行过程中面临的行动困境进而反思背后的机制。研究认为，企业新型学徒制各主体基于自身利益选择不同的行动策略，面临不同的行动困境。政策制定的初衷与政策实施之间出现一定程度的脱节，与预期目标尚有距离。为此，需要完善相应的组织、激励和评价机制，综合动员政府、培训机构、企业等各方力量来确保制度实施成效。

［关键词］企业新型学徒制；行动困境；执行主体；对策建议

［作者简介］王淑娟（1977- ），女，山西孝义人，中国劳动关系学院劳动关系与人力资源学院，高级经济师，博士。（北京  100048）

［基金项目］本文系2021年中国劳动关系学院教师科研项目“新时代知识型员工职业发展困境与人才政策研究”的阶段性研究成果。（项目编号：21XYJS001）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2022）23-0029-08

一、研究背景

在我国经济和产业转型升级的重要时期，产业工人技能形成体制是国家产业强盛的动力源，技能人才是国家经济竞争力的根基所在。但是，当前“技工荒”情况普遍存在，部分技能人才求人倍率达到2.0以上。构建新时期工人技能培养体系已经成为产业转型、劳动环境优化的迫切需求。作为技能学习主要渠道的职业教育，与产业需求的匹配问题一直是理论界和实践中关注的热点问题。技能的形成需要持续的知识学习和技能经验积累，前者需要在学校学习，后者则通过各种岗位实践来获得。在工人技能提升过程中，产教融合是破解产业和职业教育的主要矛盾、解决经济社会发展不平衡不充分问题的战略抉择。近年来，国家及地方出台了一系列推动职业教育的文件，校企合作成为人才培养的重要方式。作为校企合作的一种形式，企业新型学徒制是政府推动下形成的内、外两种技能形成路径相结合的新型教育模式，是国家提升职工素质、推进企业转型的一项中国特色技能人才培养模式。具体来说，就是按照“校企双制、工学一体”的方式来推进人才培养，由企业、职业院校或技校等多种机构联合培养新入职人员及转岗员工。2015年以来，人力资源和社会保障部等部门出台了一系列文件，推动“企业新型学徒制”从试点到全面推行。从实施效果来看，成效显著，“从2019年全面推行到2021年年底，全国共培养企业新型学徒121.8万人次”①。

学术界关于企业新型学徒制的研究尚处于起步阶段，学者们主要对传统学徒制、现代学徒制和企业新型学徒制进行了概念的界定和比较，并对企业新型学徒制在试点和推广中出现的问题进行了分析。一方面，2015年才提出企业新型学徒制，从试点到推广只有几年时间，相关研究要随着政策的持续推行而逐步深入。另一方面，企业新型学徒制主要以企业为主体，在实践层面开展，学术界参与较少。因此，本研究尝试基于组织新制度主义视角，分析政策主要执行主体包括政府、企业与培训机构在实施中面临的行动困境并提出相应的解决之策，以期推动企业新型学徒制的持续实施。需要特别说明的是，本文中的培训机构包括职业院校、技工院校、职业培训机构等。

二、主要执行主体的行动困境

企业新型学徒制实施以来，虽然成绩显著，但在执行过程中还存在一些偏差，各主体在执行中的具体行动和效果与预期目标尚有差距。因此，本研究基于实践调研，试图探究政策推广实施中主要执行主体面临的行动困境。

（一）地方政府考核压力下的行动困境：关注数量、相对忽视质量

在国家关于企业新型学徒制政策指导下，地方政府部门制定具体的实施细则并负责实施，主要借助行政权制定针对性的政策来进行方向引领、权力协调和资源配置，在宏观层面提供方向和保障。根据目前的制度内容和实施流程，企业新型学徒制模式基本是自上而下的多层级模式：一方面，中央与地方之间建立了一种“委托—代理”式管理体制，减轻了中央的管理负担，并在一定程度上提升了政策的灵活性和有效性；另一方面，由于地方政府部门需要承担学徒数量等硬性考核指标，努力在体现自身公共服务职能与迫于压力完成任务之间寻求平衡状态，形成了地方政府部门独特的适应性行动策略。这种适应性行动策略既赋予地方政府部门以灵活性和韧性，在一定程度上缓解了困境，也导致部分执行主体为完成一定数量的考核指标而在具体内容和质量等方面进行一定程度的妥协。

政策本质上是一种利益分配制度，政策的执行过程也是利益博弈的过程。因此，在政策执行过程中，有的地方政府部门可能会出于自身利益考虑而采取行动，使政策制定与政策执行之间出现“鸿沟”，形成偏差。调研显示，在自上而下的政策执行模式下，地方政府部门普遍人手不足，却面临各种硬性的数字考核指标压力。政府对于每年培养多少学徒都列有考核指标，并带有相应的预算，如何用完预算经费成为主要行动压力。在考核压力机制下，地方政府部门会采取适应性的行动策略，积极进行学徒制政策的宣传、指导和服务，努力完成相关指标，但在认为不能完成目标的情况下，有的会考虑利用行政权力，要求某些企业完成一定数量的学徒申报。为了应付上级政府部门的督导和检查，有的地方政府部门虽尽力完成了学徒和预算方面的数量性考核指标却无暇顾及太多质量层面的要求，在一定程度上影响了政策实施效果，致使政策执行偏离了初衷。

（二）企业短期实用主义下的行动困境：关注经济效益而投资动力不足

作为市场主体的企业，在制度执行中拥有一定的自由，可以根据自身利益等因素调整行动策略，其行动策略并不是固定的而是动态改变的。另外，企业的异质性较强，不同所有制、不同规模和效益的企业采取的具体行动策略有所不同。

1.主动选择。不同规模和效益的企业背后的动机也存在差异。部分大型企业由于转型升级，存在批量员工转岗或新员工上岗的问题。针对这部分有技能培训需求的员工，企业能够主动选择新型学徒制来获得政策补贴以降低部分成本。这些企业之所以选择新型学徒制，是认为这一政策与自身的需求比较符合。也有部分中小型企业有培训员工的意愿又比较看重补贴资金，因此也会主动与政府联系，希望能够了解相关政策并及时按照政策规定进行申请，这些企业更多关注政策背后的财政补贴。还有企业并不以提升员工技能的培训为目标，主要为了与相关机构合谋非法获取培训补贴。

2.被动遵从。除上述主动选择的企业外，有的企业因生产任务非常紧张而无暇顾及员工培训；还有企业认为这一政策所带的经费较少且在实施时还受到诸多限制和约束，因此主观上对参与企业新型学徒制没有太大的积极性。根据地方政府部门考核导向下的行动策略分析，有的企业选择参加企业新型学徒制属于被动按照政府要求完成任务。因为企业不仅要考虑成本收益，也要考虑与政府的关系、企业的品牌声誉等方面。经济效益之外的考虑弱化了企业的选择与其营利目标之间的直接关联。调研发现，参与企业新型学徒制试点的企业基本都是国有企业，它们本身就承担了一部分社会职能，在试点中做示范和引导，有利于在后续全面实施阶段扩大企业主体。

3.回避与犹豫。贝克尔的人力资本理论认为，企业中存在通用性人力资本和专用性人力资本，在考虑投资成本收益的情况下，企业不愿意进行通用性技能的投资而仅愿意进行企业专业技能培训。企业新型学徒制的主要目标是培养中、高级技术工人，在培训内容方面通常会要求以操作技能与实践为主，涉及小部分的通用性技能培训。由于企业与学徒只是在组织内部构建了契约关系，没有在外部构建契约关系以实现对劳动力流动的限制，即使是通用性不高的专业技能培训也会带来风险，因此，在这种不完全契约条件下，员工培训后一旦离职，就会让企业的培训投资变成沉没成本。员工流动率越高，这种不确定性越大，企业参与的投资风险就越大，企业的投资动力就会逐渐消退。因此，部分企业虽然有培训员工的需求，但考虑存在的不确定性和风险，也会采取回避与犹豫的策略。

对大部分市场化的企业来说，是否选择参加企业新型学徒制，其基本动机在于对经济利益的追逐，这是由企业的性质决定的。以北京市为例，一个学徒的工资加上五险，每月实际用工成本达到了7000～8000元。企业除支付学徒工资外，还要支付导师津贴和其他培训费用。企业新型学徒制纯粹从经济角度考量是得不偿失的，这就导致第一批试点的大部分单位是国有企业。私有企业要看成本和收益，他们认为培养的学员越多，花费越大，因此报名的积极性不高。另外，企业认为给予补贴的要求条件较高，要获得中级以上职业资格证书才能取得全部补贴。如果员工培训结束后没有获得职业资格证书，只能获得一半的补贴，一旦员工流失，前期的投资对企业来说就是沉没成本。

企业的行动策略虽然具有多样性和动态性，但大部分企业考虑成本和短期的生产情况，加之劳动力市场较高的流动率，参与企业新型学徒制的积极性不高。

（三）培训机构在社会效益和经济效益平衡中的行动困境：默从居多而主动性不足

企业新型学徒制前期试点中的培训机构主要包括技工学校，后续有市场性培训机构和部分职业院校加入。企业新型学徒制与现代学徒制虽然都是校企合作的主要方式，但两者的不同在于，前者以企业为主导，后者以学校为主导。因此，在企业新型学徒制中，培训机构在具体培训实施过程中认为自己承担配合企业的角色而对制度持默从态度，缺乏主动性。

企业新型学徒制要求培训机构为学徒培训提供师资等方面的支持，不但要实现学校与企业之间的物质资源整合，还要借助校企联合培养实现“校企双制、工学一体”的目标。技工学校和职业院校是以提高人才培养质量为己任的公益性事业单位组织，不是按照市场机制运作、追求利润的营利性组织。调研发现，培训学校在新型学徒制实施中面临的问题主要有以下几方面。一是工学时间的冲突。企业新型学徒制以企业为主，学校要配合企业实施，但由于企业的培训时间经常根据生产计划的调整而变化，导致学校非常被动。二是培训与评价难以兼顾，即学徒培训质量如何评价和保障的问题。学校对校内学生经常采取考试、点名等方式进行评价，但企业新型学徒制以企业为主，学徒也是企业员工，这就导致学校认为自己只是辅助机构因而难以控制培训质量。三是潜在的风险增加。合作院校实施培训也要投入大量的设备，包括远程教育设备、相应的培训实训室以及教师配置等。如果学员数量不稳定，后续没有保障，合作院校的设备和老师就无法安置，合作院校的积极性也会受到影响。四是参与培训的教师工作量大幅增加，收入却没有明显提升，其工作积极性受到影响。企业新型学徒制是国家政策，虽然培训学校从成本、效益角度获益不大，但考虑到社会效益仍会选择参与。培训学校既要接受行政部门的内部考核，又要接受社会对教学质量和水平的评价，因此往往对国家政策采取默从执行的态度。

与学校更多考虑在社会培训和社会服务方面的社会效益不同，一部分市场性培训机构参与新型学徒制更看重培训产生的经济效益。虽然这些机构是主动选择参与的，但在具体培训实施过程中仍以企业为主体，学徒作为企业员工存在，这导致培训机构在面临企业的工学矛盾等问题时更多采取被动配合的态度而缺乏主动性。更有甚者，有的机构与企业合谋骗取培训补贴，这无疑对培训的质量和效果产生负面影响。

三、各主体行动困境的原因分析

通过对上述各主体行动困境的分析可以看出，不同主体从自身利益出发，对政策安排选择性地遵循，导致不同的行动逻辑，使得制度实施过程中不可避免地遇到阻力与障碍。各组织基于自身发展的理性考量与制度层面的规范性要求，在恪守制度规范的前提下，寻求符合组织最大利益的行动策略。如何理解各主体不同行动困境背后的机制，是进一步完善新型学徒制的关键。

（一）行政性与市场性的矛盾