市域产教联合体赋能产教融合的运行逻辑、现实难点与路向选择

［摘要］市域产教联合体是推动职业教育产教融合的新模式、新路径、新探索。以市域产教联合体赋能产教融合，需要明确其运行逻辑，以政府为主导、以产业园区为载体、以多元主体参与为重点、以实体化运行为动力。但通过剖析发现，市域产教联合体赋能产教融合存在多元参与主体的权责划分不科学、实体化运行中产权界定不清晰、组织内部信任关系未建立、现代化治理结构架设不完善等现实难点。因此，市域产教联合体赋能产教融合应加快完善制度设计，明晰主体权责关系；加强产权界定和保护，明确利益分配；构建新型组织关系，实现信任合作；强化协同共治，构建现代化治理新结构；创新发展生态，促进联合体可持续发展。

［关键词］市域产教联合体；产教融合；产权界定；协同共治；创新发展

［作者简介］李菡（1982- ），女，河南荥阳人，河南交通职业技术学院副院长，教授，硕士。（河南郑州 450000）

［基金项目］本文系2022年度河南省交通运输科研项目“河南省交通运输一流创新生态构建研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2022-1-4）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）06-0046-08

产教融合是职业教育的基本特征，也是职业教育作为类型教育的最大特点和优势。目前，我国部分高职院校人才培养质量较低、办学特色缺乏、专业建设方向与区域产业发展联系不够紧密。究其原因，“教”与“产”之间缺乏有机互动，尚未形成深度的合作关系［1］。面对经济社会发展的新形势、新任务、新使命，2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，提出“探索省域现代职业教育体系建设新模式，建设市域产教联合体、行业产教融合共同体”的一体“两翼”的制度设计，正式将职业教育改革重心由“教育”转向“产教”。其中，市域产教联合体成为助力职业教育产教融合的创新性举措，也是巩固提升职业教育类型定位的重要形式。2023年4月，《教育部办公厅关于开展市域产教联合体建设的通知》（以下简称《通知》）出台，提出要“坚持以教促产、以产助教，深化产教融合、产学合作，充分发挥政府统筹、产业聚合、企业牵引、学校主体作用，以产业园区为基础，打造一批兼具人才培养、创新创业、促进产业经济高质量发展功能的市域产教联合体”。由此，我国正式启动市域产教联合体建设工作。经过为期半年的申报和选拔，2023年10月，教育部正式确定并公布了第一批28家国家市域产教联合体。在各级地方政府的统筹引导下，产业园区、地方院校、企业等主体加强协同合作，以共建市域产教联合体为契机，积极对接市域范围内的特色产业、主导产业、战略新兴产业等重点领域，严格对照目标任务和建设工作安排，整合各类产教资源要素，大力创新产教融合形式，深入推动多元主体参与职业教育改革。新时期，建设市域产教联合体，对于深化职业教育产教融合而言意义重大。然而，当前市域产教联合体赋能产教融合应遵循哪些运行逻辑、面临着哪些现实难点、如何进行破解，都是我们需要深思的现实问题。

一、市域产教联合体赋能产教融合的运行逻辑

“产”与“教”具有独立性，又相互关联、相互制约，具有互融性、互促性、共生性［2］。“产”与“教”只有通过融合，实现相互适配、相互赋能，才能达到共荣的目的。建设市域产教联合体，实现以教促产、以产助教，首先需要厘清市域产教联合体赋能产教融合的运行逻辑，才能不断开拓产教融合的新路径。

（一）以政府为主导

从市域产教联合体的定位来看，强调发挥政府主体的主导作用。联合体具有明显的区域导向，是由地方政府牵头建立，以产业园为基础，重点服务城市经济社会发展。市域产教联合体是以“块”为主，重点在“联”［3］，“联”的关键就在于发挥政府的主导作用。由于市域产教联合体涉及多实体、多要素、多功能，需要政府统筹整合区域范围内的各类要素资源，通过拟定规划、制定政策、经费支持等举措，联结政校行企等各类主体，进行整体设计、系统部署、协同推进，促进各类主体参与职业教育，以市域产教联合体这一全新组织形态，促进区域人才培养、创新创业和产业经济的高质量发展。

从市域产教联合体的内部运行模式来看，需要强化政府的主体责任担当。加强市域产教联合体建设，要求成立由政府、企业、学校、科研机构等多主体参与的理事会，协同制定联合体运行的章程，拟定联合体发展规划和建设方案；同时，也需要进一步确立联合体的组织架构、运行模式、任务分工以及各成员单位权责义务等内容。在这一建设过程中，需要地方政府落实好主体责任，加快完善相关的顶层制度设计，做好联合体建设的统筹规划工作，并提供必要的经费支持。尤其是园区管委会要发挥担纲作用，积极搭建平台，全程统筹协调联合体的各项运行工作，推动构建大数据中心、创新创业实践平台、产教融合实训基地等产教对接载体，创设产教双轮驱动经济社会发展的新机制、新模式。

（二）以产业园区为载体

产业园区是区域产业动能培育的集聚地，也是促进市域产教联合体建设的物理空间载体［4］。《通知》明确指出，市域产教联合体要以产业园区为基础进行打造。地方产业园区的空间布局紧密度和资源聚集度是市域产教联合体建设的基础要件，也是决定联合体建设成效的关键要素。可以说，地方产业园区的发展对市域产教联合体建设产生直接的影响。基于此，市域产教联合体建设要求以产业园区为载体，以产业发展为导向，整合各类产学研资源，发挥育人、为产业增值赋能等作用。可以说，以产业园区为载体有利于促进由教育向产教转变，真正实现产教深度融合，这也是市域产教联合体建设的重要目标。从申报组织要求来看，《通知》明确了市域产教联合体的牵头单位包括产业园区所在地政府、学校、企业等主体，要以产业园区为基础组织申报。市域产教联合体，通过以产业园区为载体，能够实现产教资源的共建共享，为产教融合提供了有利的平台，拓展产教融合的深度和广度，使得产教融合的实现形式更加多元化。

（三）以多元主体参与为重点

职业教育作为一种类型教育，具有较强的就业导向，其社会性突出。就此而言，与其他类型教育相比，职业教育的外部依赖性较强，在职业教育办学和人才培养中离不开社会主体的支持，尤其是需要行业企业等产业主体的深度参与，实施产教融合协同育人。职业教育发展模式由“分类”走向“协同”，办学主体由传统“单一”向“多元”转变，正是提倡更多社会力量多元投入，强化协同创新［5］。市域产教联合体以多主体参与为重点，是地方政府、产业园区、职业院校、科研机构、行业企业等多元主体协同联动的共生创新平台。通过市域产教联合体建设，进一步加强政校行企等多元主体的互动，全面开创产教融合新格局。与传统意义上的职教集团有所不同，市域产教联合体强调多元主体融合共生，通过搭建多主体参与机制进行资源整合、利益协调，有效发挥各方优势推动产教融合育人。通过市域产教联合体建设，构建一个由“政府推动、行业指导、校企主导、学校园区双主体实施”的区域产教命运共同体，有利于实现高质量的技术技能人才供需对接。市域产教联合体为解决学校人才培养与产业市场需求的“技能错配”提供了可行途径［6］，并助力形成“职业教育高质量发展、园区提质扩容、产业集聚升级”的一体化发展态势，实现职业教育与产业的协同高质量发展。

（四）以实体化运行为动力

市域产教联合体是在地方政府的统筹管理和协调下，依托当地产业园区的经济体，由行业企业、学校、科研机构、社会组织等主体共同参与的，采用实体化运作的产教科深度融合新模式。与混合所有制办学的校企合作模式、职教集团自下而上的联盟合作方式不同，市域产教联合体是以实体化为运行方式。对于市域产教联合体而言，实体化运作不只是一种简单的理念或模式创新，而是需要落实到行动上的一种打破常规的实践突破，是真正将产教融合、校企合作从契约形式升级为实体嵌入的运行实践［7］。实体化运行也是保障产教融合有效运行的关键要素。过去受产权界定、隶属关系、法人主体、参与主体性质等多方面因素的影响，缺乏真正的实体嵌入，导致产教融合、校企合作运行过程中出现形式化、松散化、浅表化、虚拟化等问题。由地方政府主导推动产教融合实体化运作，能够有效发挥职业教育在服务实体经济、助力经济结构转型升级中的作用；同时，也有利于产业主体深度参与职业教育人才培养，通过更深层次的产教融合实现人力资源协作，破解以往产教融合存在的空心化问题。

二、市域产教联合体赋能产教融合的现实难点

随着第一批28家国家市域产教联合体的确定，下一步的重点工作在于按照《通知》要求，在市域产教联合体建设实践中将文件精神进行有效落实，打造模式可推广、经验可复制、路径可借鉴的试点样板。所以，为了保证市域产教联合体相关政策落实不走样、不偏向，必须明确市域产教联合体赋能产教融合的现实难点，这样在实践中才能针对性地进行破解。

（一）多元参与主体的权责划分不科学

作为产教融合的新载体、新形式，市域产教联合体的参与主体多元，在实践运行中，需要科学划分各参与主体的权责边界。以往，我国在深化职业教育产教融合、校企合作的改革过程中，由于教育主体与产业主体权责划分不清，导致产教融合流于形式、校企合作稳定性较差。传统意义上的职业教育产教融合涉及的主体较为单一，主要包括以职业院校为代表的教育主体和以企业为代表的产业主体。与之相比，市域产教联合体覆盖的范围更加广阔、融汇的主体更加多元、涉及的各类要素也更加复杂［8］。市域产教联合体的范围定位于市域层面，在该区域范围内所涵盖的教育主体多元，不同院校、科研机构之间的举办方各不相同，隶属关系也不同，并且在办学层次、生源结构和质量、治理架构和运行方式等方面也存在一定的差异。同时，地方产业园区内的企业主体发展规模、行业属性、产权结构、企业文化也各不相同，参与市域产教联合体的合作目的、利益诉求、资源禀赋等方面也存在较大差异。此外，产业园区、科研机构以及普通高校等主体的加入，虽然给产教融合带来了活力，但同时也带来了新的挑战。由于新主体利益诉求不同，统筹协调的资源要素增加，并且面对市域产教联合体这一产教融合新载体，过去也没有可借鉴的经验，需要进行深入的探索研究。因此，如何对产业园区、学校、科研机构、企业等多方参与主体的权责关系进行科学划分，有效促进多主体联动，实现与地方发展同频共振，是当前市域产教联合体建设的难点之一。

（二）实体化运行中产权界定不清晰

市域产教联合体采用实体化运行方式，必然会涉及教育领域的国有资产与产业领域的民营资本进行混合的相关问题，职业教育混合所有制办学就是典型的样例。在市域产教联合体实体化过程中，以行业企业等为代表的各类产业资本参与职业教育办学，既是产教融合深化的过程，也是公办职业院校产权结构转变的过程［9］。在产业资本深入参与产教融合的过程中，一定程度上深化了校企合作的关系，提升了职业教育人才培养与产业需要之间的衔接度，但同时也容易模糊资产的产权边界，形成产教利益捆绑，进而容易导致国有资产流失。以市域产教联合体为载体推动产教融合，联合产业园区多家企业、院校、科研院所等合作开展学生培养、实施教师能力提升和员工技能培训、承接新技术和新工艺研发等，在这一过程中，如果各项合作成果的产权缺乏清晰的界定，将会直接影响各主体后续参与的积极性。同时，市域产教联合体的参与主体存在某种潜在的资源竞争关系，如联合体内的多所职业院校在人才培养、科研项目承接以及校企合作等方面直接存在着竞争，合作成果或收益如果缺乏相关的产权保护，容易引发主体之间的不正当竞争，导致市域产教联合体的运行效率降低。在当前职业教育混合所有制改革实践中，围绕公私产权划分与流转、资产评估、成果界定、法人治理等问题尚未解决［10］。在此情况下，市域产教联合体作为新鲜事物，其产权划分的复杂性相较于职业教育混合所有制改革有过之而无不及，而且目前尚无其他经验可借鉴。因此，如何对联合体实体化运行下的产权进行科学界定与保护，妥善处理多主体参与投入之下的产权归属认定问题，关系着各主体参与合作的稳定性，这也是市域产教联合体建设必须解决的难点之一。