基于清单制度的高职院校治理的内在理据、治理机理与实践逻辑

［摘要］基于清单制度的高职院校治理是新时期职业教育领域的治理机制创新，提升教育质量、破解实践难题以及厘清治理规则体现了实施清单制度的合理性意义。有限治理、精准治理和有序治理反映出基于清单制度的高职院校治理机理。立足治理现实，基于清单制度的高职院校治理应遵循法治与人治契合、制度与价值结合以及权力与职责统一的实践逻辑。

［关键词］清单制度；高职院校治理；治理机理；实践逻辑

［作者简介］肖艳婷（1988- ），女，河南周口人，天津职业技术师范大学，助理研究员，博士。（天津  300222）

［基金项目］本文系2020年度天津市哲学社会科学规划项目“基于清单制度的高职院校精准治理路径研究”（项目编号：TJJXQN20-008，项目主持人：肖艳婷）和2022年天津职业技术师范大学科研项目“新时代高职院校治理效能提升策略”（项目编号：KYQD202230，项目主持人：肖艳婷）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G717 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）08-0037-07

随着国家治理改革的纵深发展，推进治理体系现代化和治理程序的法治化、规范化已经成为不可逆转的治理改革趋向。党的十八届三中全会以来，清单制度日益成为政府和社会治理关注的焦点。党的十九届五中全会提出“全面实行政府权责清单制度”，明确了清单制度的整体性要求，体现了清单制度在治理体系中的重要作用，为新时期教育治理制度创新提供了有益参考。基于清单制度的高职院校治理，正是治理机制创新在职业教育领域的实践形式和缩影。从高职院校治理角度来看，作为培养高层次技术技能型职业教育人才的主要阵地，高职院校的治理效能在很大程度上影响着职业教育培养目标的实现。明晰基于清单制度的高职院校治理机制及实践逻辑，对于提升高职院校治理能力、提高治理效能具有重要的现实意义。

一、基于清单制度的高职院校治理的内在理据

在教育治理层面，建立清单制度作为教育制度改革的一项重要内容，对于推动职业教育提质增效具有显著性作用。从治理现状看，提升教育质量、破解实践难题以及厘清治理规则是实现职业教育治理目标的应然要求。

（一）提升教育质量：新时代职业教育高质量发展的实践回应

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确了“建设高质量教育体系”的政策导向和重点要求。教育的高质量发展成为新时代教育领域改革与发展的重要关注点。近年来，清单制度在诸多领域得到了广泛应用，尤其在职业教育领域，高职院校治理清单制度的实施对推动职业教育的高质量发展具有积极意义。其一，有利于实现治理的规范化。清单制度通过明确规定各项教育教学的任务和要求，明确教育主体的职责和权限，确保教育教学工作管理和运行规范；通过制定教育行为清单，可以规范治理主体的行为方式、治理方法和评价，有利于规范治理行为、提高治理的规范性和系统性。其二，有利于实现治理权力的优化配置。在历史的进程中存在着经济的、社会的和其他的决定机制，但是这些与无数使这个进程分岔或改道的偶然事变和随机因素发生着不稳定的和不确定的关系［1］。同样，高职院校治理也存在许多不确定性。通过实施清单制度来实现治理权力的优化配置，可有效约束治理主体的权力，有助于减少教育过程中的不确定性和风险。其三，有利于实现资源的充分利用。在多种可以相互替代的资源使用方式中，清单制度能够明确各类教育资源在分配、使用和更新等方面的具体规定，提高教育资源的利用效率，缩短教育周期，达到资源的充分利用。实施清单制度有利于提高治理效率，优化资源配置，提高治理效能，为职业教育高质量发展提供保障。

（二）破解实践难题：深化高职院校治理改革的现实要求

职业教育治理理念和机制的转变是一个权力运行向度和方式变化的过程，在这一过程中，国家权力逐渐向社会、市场和公民转移，原有的权力场域逐渐从以政府为中心转变成为由多个参与主体共同分享权力、分担责任［2］。我国现阶段存在治理主体的权责模糊不清、权力冲突难以协调、治理的愿景目标达成困难的问题。深化高职院校治理改革，亟须从制度层面界定高职院校治理主体的权责和行为方式，建立以合法性为基础的系统化、规范化的制度机制。清单制度是以清单作为工具载体实施治理的方式，建立清单制度有助于破解高职院校治理的实践难题，推进高职院校治理能力现代化。其一，清单厘清了高职院校治理主体的职权、责任，界定了治理主体在合作治理中的权责边界，通过实施主体、责任公示、职权依据的确立，有效规范并约束治理行为。其二，清单详细列出治理过程中的各项任务和要求，包括治理计划、治理过程的整体设计、治理评价等，有助于全面把握治理的整体方向，有效避免因治理的盲目性而引发的现实问题，确保职业教育过程中的任务落实和风险防控。其三，清单是在治理运行和治理效果进行全面监督的基础上编制的，在全面把握治理运行的流程以及衡量治理任务与治理目标的差距后，提供了治理过程中发现的问题和改进建议，有助于治理主体及时调整治理策略。

（三）厘清治理规则：依法治校的客观需要

依法治校是实现学校治理制度化、规范化、程序化的保障。实施清单制度，核心在于依法依规治理。清单制度的实施是发挥法治在高职院校治理中的重要作用，提高治理法治化、科学化水平的客观需要。其一，完善制度是依法治校的重点内容，构建健全的制度体系是高职院校依法治校的基础。基于清单制度的治理主要目标是把治理权力纳入“法定”职权范围，对治理权力、治理资源进行梳理、归纳和总结。这就为高职院校依法治校提供了制度依据，使得治理“有法可依、有据可循”。其二，按照程序治理是依法治校的核心，清单制度的重要作用是通过清单的制定使治理符合“法定程序”。所谓基于清单制度的高职院校治理，实际是以制度的权威性为基础，按照“法无授权不可为”的原则，以治理目标为导向，将高职院校的治理权力，按照治理的实际需求进行分类归纳、汇总，从而形成治理规则的治理方式。清单内容的选择实质上是建立在确定治理主体关系、厘清治理规则、明确治理合理程序的基础上。清单制度对治理权力的确认和内容选择表征着治理的边界，反映出治理职权的合法性。其三，持续优化结构是高职院校治理体系构建和治理能力提升的重要目标，体现出高职院校依法治校的能力。行动在日常的环境条件下被结构化，行动的这种结构化体征又由行动本身的作用而被再生产出来［3］。优化结构既是治理行动的产物，也是治理行动的中介。通过清单制度规范和制约治理权力运行，实现治理资源的合理配置，在持续的治理运行中达成治理结构的优化。

二、基于清单制度的高职院校治理机理

治理方式合理与否，关键取决于是否符合治理的实际需要，是否在推动治理实效中发挥作用并始终围绕治理的可持续发展需要选择治理内容。基于清单制度的高职院校治理之所以迸发出强大的活力，在于其实现了有限治理、精准治理和有序治理。

（一）有限治理：界定治理权限，重塑治理结构

有限治理指的是治理中的权力有限和利益有限。“权力有限”指的是治理主体的权力边界相对确定。治理主体的权力在治理过程中是有边界的，强调高职院校的各治理主体间互相不能“越位”干预治理。其中，高职院校的行政管理者是治理政策的具体执行者，是行政权力的代表。教师是高职院校治理中重要的利益主体，是学校开展教育教学的主体、学术权力的代表。他们不仅会参与治理决策与执行的部分过程，也会参与学校的咨询管理。学生是实施课程和教学改革的重要承接者，是治理可持续发展的重要资源、民主权力的重要组成部分。合作企业是高职院校重要的利益相关者，是高职院校开展产教一体、人才培养、技术研发等活动的合作伙伴。除此之外，政府、社会中介组织、同类院校、行业协会也是高职院校治理的利益相关者，分别通过调控、评估、合作、沟通等方式参与治理。由此可见，高职院校治理权力结构呈现一种主体权力多元且有限的状态，为治理利益协调带来挑战。清单在原则上具有划定行政权力边界的制度功能［4］。清单中关于治理权力一般以条款化文本呈现，以明确的、可罗列的条文形式表征权力的有限性，进而实现控权明确化、用权具体化，从制度上界定了治理权限，为理性用权提供了制度基础。

“利益有限”指的是治理能够满足利益相关者的利益诉求是有限的、有条件的。这些条件要从治理的条件出发，从治理的目标、背景、前提出发，在遵循理性的基础上，结合治理的现实因素，建立相对公平的利益平衡机制。治理是多元主体协作的过程，它被定义为一种认识到“满足人类需要的现代工作的协作本质、行为工具的广泛运用，其与复杂的公共或私人行为体网络相衔接，并且由此需要不同类型的公共管理与公共部门，强调协同和赋能而非科层和控制”的框架［5］。治理平衡机制的建立是高职院校治理的关键环节，相比治理过程中必须遵循的法律法规，清单通过清单补充、创设权力的制度灵活性为多元利益主体寻求利益一致性提供了制度空间，为实现利益平衡提供了重要条件。同时，清单的制度规范性决定了这种“利益一致”必然是建立在利益有限的基础上，基于治理效能达成的前提条件之下。

（二）精准治理：突出治理的关键维度，聚焦治理问题

治理核心是公共管理者、公民和利益相关方塑造、实施与执行政策的过程。然而，在治理过程中，治理主体需要解决的问题复杂且变化不断，高职院校治理重点也随着治理问题焦点的变化不断位移，实现过程可控是高职院校治理需要面对的现实难题。清单制度的实施为解决这一难题提供了有效方式，为实现高职院校精准治理提供了可能性。

精准治理指通过清单制度的实施将治理规则系统化、程序化、标准化，使治理各部分更加精确、协同、高效，进而提升治理效能。精准治理是当代公共管理学关注的核心议题，精准治理的优势在于治理的精细化、准确化、清晰化。其一，通过清单实现精准预测，规避治理中可能存在的风险，应对治理过程中的不确定性。精准预测需要建立在对治理全程的准确把握基础上，清单编制的灵活性使“精准”一词贯穿于治理问题发现、决策实施、咨询反馈等环节，在实践经验基础上编制清单内容，清晰明确地描述信息，并将复杂、持续的治理活动信息和数据进行整合，从中提炼关键维度，提升对风险理解的准确度。这在很大程度上减少了由于信息不对称带来的治理盲目性，提高应对风险的回应和处置能力。其二，清单能够更好地实现治理问题的精准识别，有利于实现治理问题的精准聚焦。随着治理问题焦点的变化，清单内容随之调整而成为治理常态。与传统的治理模式相比，清单制度以条文罗列的形式公开呈现治理信息，更利于治理信息搜集和基于问题的信息分析，有利于准确识别和定位治理问题焦点，更有针对性地解决难题。其三，通过清单信息的精准匹配，有助于全方位把控治理过程的各个环节，便于治理各部门整体性、综合性接收信息，实现治理各环节基于信息的黏性链接，提升治理执行各部门的协同性。同时，实施清单使得各部门有条件精准反馈治理信息，在补充和修改清单的基础上实现精准服务。

（三）有序治理：规范治理秩序，提升制度活力

有序治理指的是治理有组织、有秩序运行的良好状态。这种秩序的合法化，把秩序与广泛的文化结构、规范或规则联系起来［6］。实施清单制度满足了支持治理效能达成的两个关键部分，即程序正义和形式规范。一方面，程序正义指的是程序要符合法的规定和精神，强调过程的公平性和合理性。对于治理来说，程序正义是多元利益能够协同合作的前提，是治理目标达成的重要条件。在合法性原则的基础上，清单制度实施的过程、步骤体现权力分配的正义、多元利益主体的利益均衡以及履责的正义，即治理权益得到平等的维护、治理的职责和义务得到合理的分配和履行，保证了治理活动过程的正当性。另一方面，清单对于治理权力的限制以及治理规范的确认达成了治理的形式规范，明确治理需要遵循的理性法则，这是实现治理上下一致的重要基础。

对于实现高职院校有序治理，清单制度体现出显著的优势：其一，清单有利于实现治理主体权力运行流程的标准化。根据治理的实际需要，对于权责清单中的各项具体权力进行界定，并明确权力运行的标准流程，清晰呈现各主体权力运行的流程，示范权力行使的规范化路径，最大限度地做到权力使用过程的可控可查，实现治理“控权”和“用权”过程的标准化、透明化。其二，清单推进治理流程、办事进度的可视化。通过清单使用公开的形式，对治理权力实施、治理流程、治理进度、治理结果实现可查询、可反馈，有利于及时根据治理实际情况调整治理策略，从而提升治理实效。清单的公开使用不仅可以有效解决治理主客体之间信息沟通的问题，也可以降低监督成本，保障公众监督权的实现。其三，清单能够更好地体现情景化治理环境的适应性，有利于实现治理权力的优化配置。相比法律法规，在面对治理的预设治理方案与实际执行存在矛盾冲突的复杂状况时，清单更能够根据具体的治理情境灵活应对，体现出清单制度对于治理环境的适应性。这种适应性是治理权力在各主体间相对稳定的治理关系上实现“因事制宜”、优化配置的关键因素，在此基础上更容易达成治理的“主体一致”，凸显治理的系统性。