职业院校毕业生就业公共服务政策的演进过程、趋势特征与创新展望

［摘要］系统探究职业院校毕业生就业公共服务政策，对当前就业优先战略的实施具有重要意义。梳理我国1980—2023年职业院校毕业生就业公共服务政策文本发现，这一时期职业院校毕业生就业公共服务政策的演进经历了统包统分末期、双向选择政策期、自主择业期、“双创”期和强化就业优先期，发展趋势从计划导向转向市场导向、从经济优先转向就业优先、从单一权威转向协同参与，形成了职业院校毕业生就业公共服务政策体系，但协调措施、管理机制、反馈机制等仍亟待完善。因此，打造更加公平、更加充分的就业公共服务体系，提高就业服务质量，应优化就业公共服务政策的协同性、加强就业公共服务政策的适应性、提升就业公共服务政策的运行效率。

［关键词］职业院校毕业生；就业公共服务政策；职业培训；高质量就业

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）20-0048-06

作为国家就业公共服务政策的一个重要组成部分，毕业生就业政策工具是党和国家选择确立毕业生就业公共服务的有效手段，也是推动就业工作发展、实现就业预期目标的重要途径。研究公共政策变迁，在政策研究领域占据重要位置，它不仅能展现某一政策领域的历史过程，也有助于在政策变迁历程中把握公共政策演进逻辑，推进国家治理体系和治理能力现代化。职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，发展职业教育已经成为世界各国应对经济、社会、人口、环境、就业等方面挑战，实现可持续发展的重要战略选择。“十四五”时期，按照党的二十大精神和党中央关于职业教育改革发展的决策部署，我国进一步完善了职业教育政策法律体系。同时，各地区有关部门在创新驱动发展战略和就业优先战略的指导下做了大量扎实细致的工作。但是，结构性就业矛盾依然突出，职业院校毕业生就业公共服务政策仍无法有效解决就业问题。因此，系统探究职业院校毕业生就业公共服务政策显得尤为重要。因为只有了解其演进过程、趋势特征，才能更好地实现政策优化、就业公共服务政策体系的完善，有效推进就业优先战略的贯彻实施，促进职业院校毕业生顺利就业。

一、1980—2023年职业院校毕业生就业公共服务政策的演进过程

（一）统包统分末期（1980—1985年）：计划为主，强调公平

1978—1980年，数千万知青返乡就业，以及大中专应届高校毕业生和新生劳动力的数量逐年递增，就业形势严峻，国家统一进行调配的就业模式已无法有效解决当前的就业问题。因此，1980年以党中央为核心的政策主体提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的促进劳动就业“三结合”的方针。这一方针的提出，扩大了就业门路，改变了单纯依靠国有企业等用工单位招工安排就业的情况，成为我国就业市场化改革的先声。1981年，《国务院批转国家计委等部门关于一九八一年度毕业研究生和大专毕业生分配问题报告的通知》发布，提出了“抽成调剂，分级安排”的办法，用于加强重点、调剂质量，以缓解当时劳动力市场上供过于求的就业矛盾和国民经济调整造成的经济发展失调问题。为进一步扩大就业自主权，1983年出台的《劳动人事部关于改革技工学校毕业生分配制度等问题的意见》明确指出，对1983年以后招收的技工学校毕业生实行“三结合”就业方针，择优分配。在计划统筹安排下，允许一部分毕业生的合理流动，有效促进了人才的培养和科学事业的发展。

统包统分就业制度通过集聚人才、统一调配的方式在恢复国民经济、保障生产发展中发挥了重要作用，但随着经济体制的改变和生产力水平的发展，这一分配方式暴露了抑制劳动者工作积极性、因循守旧、生产效率低下等问题。因此，我国政府适时提出了改革，在统包统分末期，就业公共服务政策开始从低谷期进入恢复和发展阶段，但该阶段的政策工具总体上仍以计划经济时期指令性计划调配为基础，强调公平。

（二）双向选择期（1985—1992年）：国家调控，兼有市场

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，拉开了毕业生就业公共服务政策由国家分配向双向选择转变的序幕。该政策提出要改革职业院校毕业生分配制度，减少政府对学校统得过多的管理体制，标志着职业院校毕业生就业制度改革从计划导向转向市场导向。1988年，国家教委发布了《普通高等学校定向招生、定向就业暂行规定》，明确了定向毕业生就业实施细则和权责分配，进一步推动了双向选择就业分配制度的贯彻落实。1989年，《国务院批转国家教委关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知》发布，正式提出双向选择的就业制度，我国进入了新的政策发展时期。

双向选择期职业院校毕业生就业公共服务政策主要受政策制定主体的影响，辅之以多种政策工具强化该时期的政策目标。相比于统包统分末期的就业公共服务政策，国家开始采用院校负责向社会推荐职业院校毕业生就业的方式，适当运用政策法规、计划指导、经济吸引、思想教育等政策工具，一定程度上赋予了职业院校毕业生与用人单位就业选择权，确定了国家对职业院校毕业生就业采取宏观调控的政策目标。但在实际政策体系运行过程中，仍以政府为主导，强调通过搞好人才需求预测、安排好年度招生计划，尽量保证社会的总供给与总需求大体协调和适应各方面的实际需要。该时期最突出之处在于兼有计划分配模式和人才市场的双重特性。

（三）自主择业期（1992—2014年）：市场导向，自主选择

1992年，党的十四大提出要建立起社会主义市场经济体制，以市场为主导的就业制度分配方式是该时期的工作重点和主要任务。在市场化机制发生作用的政策背景下，与之相适应的就业公共服务政策必将陆续出台。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》、1994年出台的《中华人民共和国劳动法》和1996年出台的《中华人民共和国职业教育法》，标志着自主选择初期就业制度改革正式铺开。1999年，十五届四中全会明确提出了市场化导向的新时期就业方针，形成了“以市场为导向，政府调控、学校推荐，学生与用人单位双向选择”的就业机制。

随着市场经济体制的建立、科技的进步和产业结构的调整以及劳动力市场的变化，我国的就业形势更为严峻。当下职业教育的现状不能适应培养高素质劳动者和中高级专门人才的需要，也满足不了人民群众日益增长的多样化职业教育需求。在此背景下，党和政府将政策注意力更多地分配到职业院校毕业生就业问题上。2002年出台了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《劳动和社会保障部、教育部、人事部关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》，2004年出台了《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。这些政策文件促进了职业资格证书制度和就业准入制度落地，积极推动了职业教育从计划培养向市场驱动的转变、从政府直接管理向宏观引导的转变，从传统升学导向向就业导向的转变。在各级政府和相关部门的共同努力下，以就业为导向改革与发展职业教育的思想逐步成为社会共识，职业院校毕业生就业和创业服务体系也得到了完善与发展，就业公共服务政策框架初步形成。

2007年开始，就业公共服务政策的服务性特征愈加明显，政府围绕就业网络联盟组建、就业政策咨询和信息服务、就业困难学生的帮扶、维护毕业生合法权益等内容开展工作，着力提高就业公共服务水平。2008年，《就业服务与就业管理规定》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动合同法》出台，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》发布，进一步推动了就业工作具体化、制度化和法制化的进程，极大地拓展了我国就业制度的政策框架。同时，受全球性金融危机的影响，职业院校毕业生面临着前所未有的就业危机，这意味着职业院校毕业生就业问题发生了质的变化。2009年，《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》发布，提出了“保增长、保民生、保稳定”的重大决策，实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，进一步改善民生。这一政策有效解决了职业院校毕业生就业危机，稳定了社会局势。2011年，为了促进经济发展与扩大就业相协调，促进社会和谐稳定，人力资源社会保障部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、农业部、商务部制定了《促进就业规划（2011—2015年）》。

自主择业期是职业院校毕业生就业公共服务政策框架建立健全并不断发展的重要时期，政策注意力、各方政策主体的关注以及由此形成的政策目标在长达二十余年的政策变迁中发挥了主要作用。经济危机的影响和就业形势的变化促使政策制定主体注意力逐步转向毕业生就业，从“重点发展”到“经济与就业共同发展”再到“优先发展”，职业院校毕业生就业问题被提升到优先发展的战略地位。在“市场导向、政府调控、学校推荐和学生与用人单位自主选择”的就业方针指导下，多部政策相继出台，推动了大学生就业公共服务政策的演进和发展。

（四）“双创”期（2014—2020年）：政策协同，注重质量

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续坚持市场导向的就业公共服务政策改革，使就业制度呈现出市场化、体系化、成熟化的特征，同时创业作为一种新兴就业形态被提上了政策议程。在2014年夏季达沃斯论坛上，李克强总理首次提出“大众创业、万众创新”。2015年，“双创”被写入《政府工作报告》。同年，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》发布，进一步将“双创”就业公共服务政策贯彻落实，我国正式进入自主探索的“大众创业，万众创新”新时期。

随着我国职业院校毕业生数量呈爆发式增长，结构性就业矛盾日益凸显，推进“大众创业、万众创新”成为解决当前就业问题、开创就业创业新时代的必由之路。2017年的《政府工作报告》指出，在延续先前就业公共服务政策的同时，对职业院校毕业生实施就业促进、创业引领、基层成长等计划，多渠道促进就业创业。同年发布的《“十三五”就业促进规划》更加注重就业公共服务政策与宏观经济政策的协调统一。高质量就业和充分就业作为“十三五”时期的政策导向标，有利于培育经济发展新增长点、实现产业升级转型，并在后续几年的政策文件中得到强化。此外，我国对职业院校毕业生群体采取大规模职业技能培训和全方位就业公共服务的措施，旨在建立起覆盖全体、贯穿终身的培训体系，从而使更加公平、更加充分的就业成为经济社会发展的突出亮点。

“双创”期，职业院校毕业生就业公共服务政策目标、政策主体发生了一些变化。政策目标从原先的扩大雇佣就业规模转变为鼓励创业、高质量就业，同时更加注重就业、财税、金融各类政策的协调统一。而各类政策的协调管理又离不开财政部、教育部和人社部等多部门的统筹联动，这意味着原先以国务院和人社部为主要参与者的决策班子扩大为国家各级职能部门的共同参与，政策制定主体进一步扩大。在政策内容和政策工具的使用上，该时期就业工作中更加强调职业院校毕业生这一关键群体，在就业优先战略和就业发展战略引领下，贯彻实施行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度、就业和用人的保障政策以及职业培训补贴等优惠政策，采用职业技能培训，运用“互联网+”模式等“自愿性”政策工具着力推动“大众创业，万众创新”，进而提高全方位就业公共服务水平。

（五）强化就业优先期（2020年至今）：重视民生，就业为本

2019年末开始的新冠感染给就业市场造成了前所未有的冲击，对职业院校毕业生、企业和其他社会公众都产生了深刻影响，并将新一轮就业问题推向风口浪尖，引发了社会各界的广泛关注。党和国家审时度势，在2020年和2021年的《政府工作报告》中都强调高质量发展离不开就业优先战略的贯彻落实，事关经济社会发展和宏观经济政策的平稳运行。国家采用贷款贴息、就业津贴、政策引导等多项混合型政策工具帮助受疫情影响的职业院校毕业生渡过难关。2021年，《“十四五”就业促进规划》着重强调了就业优先战略对于实现高质量发展和促进就业扩容提质的重要意义。2022年，由教育部发布的《中国职业教育发展白皮书》指出，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，我国政府把职业教育摆在了经济社会发展和教育改革创新更加突出的位置，在贯彻落实就业优先战略的同时为中国式现代化道路注入了强劲的职教力量。