多源流理论视域下我国全民健身政策的演进动力与优化路径

摘      要：运用多源流理论分析框架探讨我国全民健身政策的演进动力和演进过程，提出政策演进的优化路径。研究认为：全民健身资源闲置与需求紧缺并存、全民健身资金供给不足与需求增加并存、全民健身文化氛围不足与意识缺乏并存是推动全民健身政策演进的问题源流；人大代表和政协委员政策提案的民意表达、专家学者长期学术研究成果的支撑和利益相关者的诉求构成全民健身政策演进的政策源流；行政意志、国民情绪和国际政策示范带动是推动全民健身演进的政治源流。提出以问题源流为导向，关注社会现实问题；以政策源流为重心，拓宽建议表达渠道；以政治源流为核心，紧跟国家政策动向的优化路径。

关  键  词：体育政策；多源流理论；全民健身

中图分类号：G80-05    文献标志码：A    文章编号：1006-7116（2023）04-0043-07

The evolution power and optimization path of national fitness policy in China

under the perspective of multiple-streams theory

YU Wenqian1，TU Juan2

（1.School of Sports Science，Nantong University，Nantong 226019，China；

2.Jilin Sport University，Changchun 130022，China）

Abstract： Using the analysis framework of multiple-streams theory， this paper discusses the evolution power and process of China's national fitness policy， and also puts forward the optimization path of policy evolution. The research shows that the coexistence of idle resources and demand shortage of national fitness resources， insufficient supply of national fitness funds and the increased demand， lack of cultural atmosphere and lack of awareness are the sources of problems in promoting the evolution of national fitness policy. The expression of public opinion on the policy proposals of NPC deputies and CPPCC members， the support of long-term academic research achievements from experts and scholars， and the demands of stakeholders constitute the policy origin of the evolution of national fitness policy; the will of the party and government， national sentiment and international policy demonstration drive are the political sources to promote the evolution of national fitness. Given that， this paper put forward that taking the problem source as the guidance， and then paying attention to the social reality problem; taking the policy source as the focus， and then broadening the suggestion expression channel; taking the political source as the core， and also closely following the optimization path of the national policy trend.

Keywords： sports policy；the multiple-streams theory；national fitness

习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上提出要“促进群众体育和竞技体育全面发展，加快建设体育强国”。全民健身政策作为推进群众体育发展的创举，为实现体育强国目标奠定坚实基础。全民健身政策即国家对全民健身事业发展的行动规划和制度安排，对发展体育事业具有引领、规范和约束作用。自1995年《全民健身计划纲要》颁布以来，我国相继出台多项与全民健身发展相关的政策，以助力群众体育发展。2021年7月国务院颁布《全民健身计划（2021—2025年）》，从3个部分14个方面提出8项主要内容，对全民健身事业的未来发展方向做出指示。

国家治理体系的建立健全需要公共政策予以支持，科学化公共政策是实现国家善治的可靠保障[1]。政策议程创建是弥平社会问题与政策生成的发端，是公共政策领域研究的热议话题之一。多源流理论是美国政治学家金登提出的由问题源流、政策源流和政治源流构成的分析政策议程创建过程的模型，该理论表示政策议程创建需要开启政策之窗，而政策之窗的开启需要政策企业家在三流耦合时当机立断进行软化活动，触发议程设置，推动政策出台。

多源流理论是基于西方社会制度创建的政策过程理论，因此将其用于分析我国全民健身政策演进过程需厘清其是否具有适切性。首先，伴随体育领域和国家治理现代化改革不断深化，体育领域的开放性特征愈加明显，民主化程度不断提升，以人民和社会需要为基准调整全民健身政策是发展群众体育事业的基本遵循，经过多次变更我国全民健身政策呈现出渐进式演进特征，逐步形成由党和政府主导向政府协同、全社会共同参与的模式，符合多源流理论中蕴含的理解政策议程设置中影响因素间的互动逻辑。其次，已有学者依据研究需要对其进行修正，如在政治源流方面，提出将利益集团之间的竞争以及政党的换届整合为执政党的意识形态变更[2]。再次，经过长期发展，多源流理论已在财政、教育、医疗卫生、社会管理等政策中得到应用[3]。因此，本研究在多源流理论的基础上，以我国政治制度为根本，将党的意志作为政治源流的重要部分，依据我国国情和全民健身政策特征分析全民健身政策的演进过程。

1  全民健身政策的演进过程

全民健身政策是做好群众体育工作的基础性环节和关键性节点，历时多年已形成较为完整的政策体系。1994年后，随着体育领域改革不断深入，我国体育逐渐由“举国体制”转向“体育双轨制”[4]，呈现群众体育与竞技体育协同发展趋势，但竞技体育仍占主导地位。1995年国务院颁布《全民健身计划纲要》，采用逐步实施方法对全民健身工作进行整体规划和方向性指引，肯定人民体质健康与国民经济协调发展的重要性，通过宣传和设立改革试点等方式营造全民健身的社会氛围，在地方成立群众体育工作领导机构，开启“全民健身计划”。同年全国人大颁布《中华人民共和国体育法》，提出将群众体育写入体育法，进一步强调群众体育在体育事业发展的基础性地位，全民健身事业有了法律保障。1996年全民健身首次出现在国民经济和社会发展计划中，全民健身由“喊口号”向“抓实践”转变。2000—2008年伴随北京奥运会成功申办，多项与体育改革和发展相关的规划、纲要、意见出台，全民健身事业得到重视，在“金牌体育”观念下“全民体育”思想也日渐兴起。2009年国务院颁布《全民健身条例》，设立全民健身日，提出各级部门要依据公民体质和全民健身活动开展状况制定政策内容，为开展群众体育活动、建设体育强国和维护公民体育权益提供法规保障。2011年国务院颁布《全民健身计划（2011—2015年）》，将开展群众体育活动与建设全面小康社会、体育强国以及国民经济发展相联系，并提出促进全民健身与竞技体育协调发展，对全民健身的资金构成、社会力量组成、场地设施建设与规划、健身指导、部门考核标准等有了更为详细说明，群众体育发展的“大群体”工作格局逐渐形成。

2014年国务院出台《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，对全民健身的消费、税费、土地、投融资、人才就业等政策作出新指示，提出促进全民健康和全民健身深度融合，全民健身成为国家战略，全民健身事业也向社会导向型转变。2016年全民健身首次出现在国家重要的卫生健康政策《“健康中国2030”规划纲要》中，伴随《全民健身计划（2016—2020年）》的发布，全民健身和全民健康的联系更为紧密，发展群众体育成为推进健康中国战略的重要抓手。同年，全民健身工作部际联席会议成立，全民健身工作格局和领导协调机制得到创新发展，山东、湖北、北京等省市相继成立全民健身联席工作会议，部分地区还将健身设施纳入政府重要民生实事项目[5]。2017年党的十九大报告指出推进全民健身和竞技体育全面发展，全民健身的时效性和时代使命得到进一步强调。2021年国务院发布《全民健身计划（2021—2025年）》，强调深入实施全民健身战略以发挥全民健身提健康、促发展、增产值、助强国的综合价值和多元功能，注重将新理念、新格局、高质量、高水平等融入全民健身活动开展和全民健身公共服务体系构建中。由此可见，在系列政策的辅助下，我国群众体育与竞技体育正逐步向科学、协调、全面方向发展，以全民健身为基础的群众体育逐渐得到重视，成为增强国民体质、建设体育强国以及实现中华民族伟大复兴的重要举措。在竞技体育成绩斐然的今天，全民健身作为群众体育的重要组成部分，为推进我国体育协调发展做出了重要贡献，全民健身相关政策的颁布完善了我国体育政策体系，增强了体育领域发展的均衡性，对推进群众体育事业长久稳定发展具有重要意义。

2  多源流理论视域下我国全民健身政策演进原因探查

2.1  问题源流：我国全民健身政策演进的问题辨识

第一，全民健身资源闲置与需求紧缺并存。新中国成立以来，受举国体制竞技体育管理方式和金牌至上价值取向的影响，我国体育发展呈现重竞技体育轻群众体育的态势。1995年《全民健身计划纲要》的出台让群众体育重回大众视野，全民健身事业开始起步，但历史长期积累的健身场地设施缺乏、人均体育场地面积不足、城乡体育资源配置不均等问题一时难以解决。第四次全国体育场地普查和2021年全国体育场地统计调查数据显示，1995和2021年我国人均体育场地面积分别为0.65和2.41 ㎡，虽有提升但距离2025年2.6 ㎡的目标仍有较大差距。进入21世纪，随着人口老龄化和青少年体质健康等问题突出，以体育促健康成为大众所需，但全民健身活动、健身指导、体质监测等方面存在的痼疾仍需调治以服务全民健身发展。如2022年我国人均社会体育指导员比例为3 400︰1，仍未达到城市每千人和农村每乡镇配备一名社会体育指导员的要求。且当前我国群众体育健身场地仍以足球场、健身路径、篮球场等为主，缺乏小众化、个性化体育设施类型，15分钟健身圈覆盖面积不足，县级一场两馆普及率低[6]，亟须推进“六个身边”工程。另外，随着城市化进程加快，城市人口结构趋于复杂，城市建筑用地侵占体育建设用地时有发生，加上体育部门所属系统和其他系统如学校体育场地设施对外开放程度不够，缩减群众体育锻炼空间，增加了群众体育发展的繁杂性，引发“广场舞大妈与篮球少年争场地”“健身器材建在农田”“暴走天团违反交通规则”“足球场用来赶集”等事件。