体育中考政策执行的制约因素与改进对策
作者： 许英男 王家宏
摘 要：运用文献资料、逻辑分析、实地调查和深度访谈等方法，从政策自身、政策执行机制、政策主体与客体、政策资源和政策环境5个维度对我国体育中考政策执行现状进行分析。研究认为政策方案本身的欠缺，政策体系的不健全，政策执行机制存在梗阻，政策主体和客体的利益分歧，政策资源的短缺、不均衡，以及中考竞争性的加剧都是我国体育中考政策执行中的制约因素。基于此，提出在体育中考的持续推进中应确立以发展学生体育素养为核心的政策目标，不断完善体育中考政策体系，提高政策自身品质;从高位推动，层层落实，健全教育部门的上下联动机制;加强对政策的宣传和引导，寻求目标群体的政策认同，在社会、学校、家庭间形成统一的“目标函数”;突出教师的主体地位，加大对体育教师和学校体育场地器材建设的持续投入。
关 键 词：学校体育;体育中考;政策执行;制约因素;路径优化
中图分类号：G807.3 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2022）01-0091-07
The restrictive factors and path optimization on the implementation of
physical education entrance examination policy for senior high school
XU Yingnan WANG Jiahong
（1.School of Physical Education，Soochow University，Suzhou 215021，China;
2.Dongwu Think Tank，Soochow University，Suzhou 215021，China）
Abstract： By using the literature， logical analysis， field investigations and in-depth interview， this paper analyzes the current situation of the implementation of physical education entrance examination policy for senior high school from the five dimensions itself， namely policy implementation mechanism， policy subject and object， policy resources and policy environment. Researches believe that the lack of policy programs， the imperfect policy system， the obstruction of policy implementation mechanisms， the divergence of interests between policy subjects and objects， the shortage and imbalance of policy resources， and the increased competitiveness of senior high school entrance examinations are all the restrictive factors in the implementation of physical education entrance examination policy for senior high school. Based on these above， in the continuous advancement of the physical education entrance examination， we should establish a policy goal with the development of students’ physical literacy as the core， and continuously improve the physical education entrance examination policy system， and improve the quality of the policy itself; promoting from a high level， implement it at various levels， as well as the linkage of the education department mechanism; strengthening the propaganda and guidance of policies， seeking policy recognition from target groups， and forming a unified "objective function" among society， schools， and families; highlighting the dominant position of teachers， and increasing the importance of physical education teachers， along with the continuous investment for school physical education equipment construction.
Keywords： school physical education;physical education entrance examination for senior high school;policy implementation;restrictive factors;path optimization
2020年10月13日中共中央国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出要改进中考体育测试内容、方式和计分办法，形成激励学生加强体育锻炼的有效机制[1]。10月15日中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》，进一步指出要科学确定并且逐步提高体育中考分值[2]。上述两份文件的发布，表明党中央国务院进一步推进学校体育工作深化改革的决心，明确体育中考在新时代教育改革中的重要地位。
体育中考从试点到全面普及43年来，对扭转我国青少年体质健康下滑趋势，提升社会体育意识，改善初中学校体育的整体工作面貌发挥重要作用。特别是在“中央七号文件”和“中央二十七号文件”发布之后，一些地区对体育中考组织形式、评价体系和机制进行了大刀阔斧的改革。2016年国务院办公厅发布《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，首次在国家层面明确提出以全面提高学生体育素养作为未来我国学校体育工作的基本目标，体育中考作为学校体育政策系统的子政策之一也理应遵循学校体育政策的总目标。然而，结合对既往文献和调研材料的分析和总结发现，现阶段各地体育中考政策在执行层面仍然存在着诸多问题。如体育课是中考“考什么”，就“教什么”，课程内容“应试化”[3];考试实施中“走过场”“走形式”“托关系”，甚至“替考”，考试成绩“低分化”“全优化”“送分考”[4]。使政策执行效果偏离了政策预期目标。美国政策学者G·艾利森认为，在达成政策目标的过程中方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效执行[5]。因此，如何解决当下体育中考政策执行中的“痛点”和“堵点”，充分发挥体育中考在促进青少年体质健康、运动技能掌握和体育参与等方面的政策效应是当下体育中考改革应着力突破的“瓶颈”。鉴于此，本研究结合政策执行相关理论从政策自身、政策执行机制、政策主客体、政策环境和政策资源5个维度对我国体育中考政策执行现状进行分析，对影响政策改革的制约因素进行解构，为改善体育中考在基层的有效执行提供实践理路。
1 体育中考政策执行的制约因素分析
1.1 政策自身因素
1）政策方案的科学性、合理性欠缺，消解多元政策目标的实现。
政策目标就是有关公共组织，特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标标和效果[6]。有关体育中考的政策目标，王登峰司长曾在教育部新闻通气会上强调，体育中考的目标就是让学生养成良好锻炼习惯，掌握体育课上教授的健康知识、基本运动技能和专项运动技能。具体来讲包括科学锻炼和健康知识，跑、跳、投基本运动技能，以及足球、篮球、排球、田径、游泳、体操、武术、冰雪运动等专项运动技能[2]。政策方案是实现政策目标的各项措施和办法的总和，也是整项政策的核心内容[7]。体育中考政策目标的达成需要以地方制定的考试方案为依托，然而通过对全国85个城市体育中考方案的分析发现，各地体育方案在科学性、合理性方面存在一定欠缺。
首先，基本运动技能（跑、跳、投）所占比重过大（被选次数，分数占比）。基础体能类项目趣味性低，练习过程枯燥，长期以此作为主要考试内容一方面会加剧初中体育课堂“应试”氛围，另一方面也压制了学生自主选择体育运动项目的主动性和积极性，客观上导致我国学生上了10多年体育课，却没能掌握一项运动技能[8]。运动技能是个体深度参与体育运动的最重要因素，没有运动技能作为支撑，个体参与体育的兴趣和内驱力便会无以为继[9]。
其次，技能考试项目脱离真实情境。目前国内绝大多数地区体育中考采用的技能考试项目来自《国家学生体质健康标准》（2007版），然而该标准存在3大突出问题。一是涵盖运动项目有限，仅有篮球、足球、排球3项，一些学生基础较好的运动项目，如乒乓球、羽毛球并没有纳入考试范围，忽略学校体育活动日益丰富和学生运动兴趣多样化的客观现实。二是缺乏对运动项目核心结构性技术的考察。在07版《标准》中上述3个项目考试仅以运球绕杆和自垫球来对学生进行评价，而在现实运动场景中更需要学生付出努力掌握并可带来更多乐趣的技术如投篮、射门却鲜有涉及。三是评分标准难度不对等。学生在选择考试项目中大量涌入难度较低的项目。如安徽C市2021年体育中考市区6 000余名考生中选择篮球、足球作为选考项目的考生不足10人，不仅给基层教育部门考试组织工作带来了压力，也不利于学生真实运动兴趣的延续。总之，从政策方案角度来看，目前大多数地区体育中考在促进学生掌握运动技能和健康知识方面的作用乏善可陈，与体育中考提倡的多元政策目标存在偏差。
2）政策体系的全面性、系统性不足，掣肘政策推进的动力。
理想化的政策视为影响政策执行的首要因素[10]。社会问题的复杂性和单项政策的局限性，要求必须将各项政策配置成一个紧密联系、互相支撑的政策体系才能更有效地使特定社会问题得到解决。体育中考建章立制已有40余年，但在政策体系构建上仍然存在着全面性、系统性不足的问题。2016年国务院办公厅发布《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，提出中小学要把学生参加体育活动情况、学生体质健康状况和运动技能等级纳入初高中学业水平考试[11]。虽然各地体育中考已经普遍将《国家学生体质健康标准》作为考试主要内容，但是有关运动技能评价标准和参加体育活动评价方法仍然空缺。上海体育学院、北京体育大学分别于2018年和2019年组织研制了《青少年运动技能等级标准与测试方法》[12]《我国大中小学体育运动技能等级标准》[13]，然而教育部至今仍未通过官方渠道将相关标准下发地方执行，使得基层在考试方案制定中缺乏权威依据，不得不沿用在科学性、合理性上存在欠缺的评价方法和标准。在考试导向作用下，加剧了体育教学内容与课程标准的割裂。其次，为了解决体育教学“应试化”和满足将学生日常体育参与计入中考总分的要求，一些地区在体育中考中设置了过程性评价模块。但通过对部分地区体育中考过程性方案的内容分析发现，大多数过程性评价方案设计得较为模糊、笼统，在考试方案中仅仅写到“初一、初二体育成绩”，“体育课堂、课外体育活动表现”，而操作性内容以及监督方案却难觅踪影。在缺少评分依据和监督机制的情况下，该部分评价真正能作用几何？随后调研也印证了笔者的担忧，据江苏S市某中学体育教师反映2020年本校所有学生的过程性评价全部为满分，而江苏W市教研员谈到该市实施过程性评价后也出现“全满分”情况，因此不得不在实施3年后将该部分评价取消。