我国城市社区公共体育服务治理结构的三重面向及转型路径

摘要：通过文献资料法、实地调研法对城市社区公共体育服务治理结构进行分析，认为城市社区公共体育服务治理结构的三重面向及转型路径：横向上表现为政府主导下的单中心结构;纵向上表现为“条条”控制下的垂直型结构;空间上表现为“条块”分割下的碎片化结构。为优化城市社区公共体育服务治理结构，一方面要合理界定政府公共体育服务的供给范围，推进公共体育服务治理结构由单中心向多中心转变;另一方面要理顺区（县）、街道办事处与社区在公共体育服务治理中的权责，推进公共体育服务治理结构由垂直型向扁平化转变。此外，还应健全公共体育服务多部门协同治理机制，推进公共体育服务治理结构由碎片化向整体性转变。

关键词：公共体育服务;社区治理;三重面向;转型路径

中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2022）04-0061-07

Triple aspects and transformation path of governance structure for

public sports service in Chinese urban community

MA Dehao

（School of Physical Education and Health，East China Normal University，Shanghai 200241，China）

Abstract： This paper analyzes the structure of governance structure of public sports service in urban community through the methods of literature and field research， and points out the structure of governance structure of public sports service in urban community has three aspects and the main problems. On the horizontal level， it is a single-centered structure led by the government; on the vertical level， it is a vertical structure under the control of strips; on the solid space， it is a fragmented structure under the strip. To optimize the governance structure of public sports service in urban community， it is necessary to define the scope of government public sports service supply rationally and promote the transformation of its public sports service governance structure from a single center to a multi center; on the other hand， it must rationalize the rights and responsibilities of districts， street offices and communities in governance of public sports service， and promote the transition of its public sports service governance structure from vertical to flat. In addition， the multi-sector collaborative governance mechanism of public sports service should be improved， so as to promote the shift of its public sports service governance structure from fragmentation to integrity.

Keywords： public sports service;community governance;triple aspects;transformation path

社区是我国城市社会的细胞，也是城市公共体育服务治理的基本单元。加强社区公共体育服务治理不仅有助于健全城市公共体育服务治理体系，解决公共体育服务供给“最后一公里”的问题;也有助于满足城市居民多样化的公共体育服务需求，对于全民健身运动的广泛开展以及健康中国、体育强国等重大战略在基层的推进具有重要意义。在我国城市基层管理体制由单位制向社区制转变的过程中，参与社区公共体育服务治理的主体从单一走向多元，不同主体参与社区公共体育服务治理的机制也存在差异，导致社区公共体育服务治理结构呈现复杂性与多样性趋势。

“谁来治理”“怎样治理”“治理效果如何”是治理的3个基本问题，分别对应治理主体、治理机制、治理成效。治理主体既可以是政府，也可以是社会组织、市场组织等。不同的治理主体所使用的治理机制也是不同的。因此，治理机制的运行向度既可以是自上而下，也可以是自下而上。治理主体之间的关系及其所使用的治理机制呈现出的相对稳定的形态构成了治理结构[1]。理论界基于治理主体的性质特点以及治理机制的运行向度，对治理结构的类型进行了多样化划分，主要包括3种：一是侧重于横向上探讨不同治理主体之间的关系，将治理结构划分为单中心治理结构与多中心治理结构[2];二是侧重于纵向上探讨不同治理主体之间的关系，将治理结构划分为垂直型治理结构与扁平化治理结构[3];三是侧重于空间上（即横向、纵向组成的复合空间[4]）统合性探讨不同治理主体之间的关系，将治理结构划分为碎片化治理结构与整体性治理结构[5]。本研究结合文献资料和实地调研，对城市社区公共体育服务治理结构的三重面向及其存在问题进行分析，提出相应的转型路径及实现对策，旨在为优化社区公共体育服务治理结构提供参考。

1 我国城市社区公共体育服务治理结构的三重面向

1.1 城市社区公共体育服务治理的单中心结构

治理理论认为，传统官僚制主导下的公共服务治理呈现出单中心结构，导致政府垄断下的公共服务供给出现单一、低效等问题，无法满足居民多元化的公共服务需求，一定程度上引发了政府权力膨胀以及寻租行为频发的情况[6]。在计划经济时期，我国城市公共服务供给的基层载体是单位制，政府作为单一主体提供的公共服务资源通过单位制调配给居民。改革开放以后，随着单位制的消解，社区制成为城市公共服务供给的基层载体。在此背景下，社区党组织、居委会成为社区建设的“桥头堡”，并参与到社区公共服务治理中来。此外，伴随着政府向社会分权，社会组织得到快速发展，也参与到社区公共服务治理中来。

目前，我国城市社区公共体育服务治理主体包括政府、社区党组织、居委会、服务站、公益性服务机构、体育社会组织、物业公司、业主委员会等[7]，初步形成社区公共体育服务的多元主体治理体系。然而，受“强政府、弱社会”治理格局影响，社区党组织、居委会逐步沦为承接地方政府各项行政事务的“腿”，在公共体育服务治理上更多听命于上级政府指令，缺乏治理自主权。作为地方政府公共服务事务下沉到社区服务站以及由地方政府相关职能部门创办的公益性服务机构，由于在人员聘任与经费投入上受地方政府及相关职能部门的控制，更多扮演着执行者角色，难以根据居民特点与需要提供公共体育服务。据调查，社区服务站代办项目涉及到职能部门的比例占63.6%，自办项目涉及到职能部门的比例占53.3%，说明社区服务站与职能部门之间的权责关系并未厘清[8]。作为扎根于社区的社会组织，体育健身类社团受管理制度不完善、扶持政策单一等[9]因素制约，整体上处于“数量少、活力弱”的现状，难以在公共体育服务治理上发挥应有作用。具有市场组织性质的物业公司受物业服务费定价偏低、居委会干预较多等方面制约，存在营收状况不理想、自主权弱化的问题，难以作为市场组织承接政府、居委会委托下来的公共体育服务。作为居民利益代表的重要团体，业主委员会受居委会干预较大，难以对物业公司进行监督，处于被边缘化状态，较大程度上弱化了其在公共体育服务治理上的作用发挥。

总体上讲，在城市社区公共体育服务治理中政府仍处于主导地位，掌握着公共体育服务供给的大部分资源;社区党组织与居委会逐步嬗变为“准政府组织”，社区服务站、公益性服务机构更多扮演执行者角色，处于被同构化的状态;体育社会组织、市场组织、居民利益代表团体则处于被边缘化状态，在公共体育服务治理中的作用发挥有限，难以与政府形成相对平等的合作与竞争关系，导致社区公共体育服务治理在横向上呈现出以政府为单一主体和绝对权威，通过科层制体系包揽公共体育服务治理事务的单中心结构。在单中心结构中，政府通常通过行政指令配置公共体育服务资源、基于政策工具落实公共体育服务治理任务、依靠量化考核提高公共体育服务治理绩效，虽有助于保障公共体育服务供给的底线公平，但导致政府常常处在“孤立无援”的状态，缺乏其他治理主体的协同配合，仍难以克服政府垄断下的公共体育服务供给单一、低效等问题。

1.2 城市社区公共体育服务治理的垂直型结构

管理主义始于企业管理的相关理论，在本质上遵循“理性经济人”的假设，认为管理行为本身是一种经济行为，强调可计算、可操作以及有效性等工具理性价值导向。管理主义的行为逻辑使国家治理表现为管理至上的简单化倾向，主要表现为：一是强调政府对公共事务进行全方面管理，相对忽略了国家治理的服务导向;二是热衷于采取标准化、程序化的方法对公共事务进行数字化管理，相对忽略了国家治理的复杂性;三是强调管理的一般性与普遍性，相对忽略了国家治理的个别性与特殊性[10]。具体到结构而言，管理主义强调以政府为中心对公共事务进行自上而下的管理，表现为带有明显层级特征的垂直型结构。我国行政管理体制在实际运行中常采用的是逐级代理制，即中央及各级政府将属地管理事权一揽子交付给下一级政府，并将下一级政府官员的任命与考核委托给上一级部门[11]。通过纵向层面的行政发包制以及横向层面的政治锦标赛、淘汰赛自上而下地实现对经济、治安及公共服务等的总体性控制[12]，本质上是管理主义的行为逻辑。该行为逻辑基于纵向的科层制体系，通过自上而下的行政授权，单向度地将公共资源按计划指标配给到基层社区，形成了城市社区治理的垂直型结构。

受此影响，城市社区公共体育服务治理纵向上也呈现出垂直型结构，即在“块块”上纵向形成“中央政府→省（市）政府→市（区）政府→区（县）政府→街道办事处→社区居委会”的垂直型结构，在“条条”上纵向形成“国家体育总局、文化部、民政部→省（市）体育局、文化厅、民政厅→市（区）体育局、文化局、民政局→区（县）文体局、民政局→街道办事处文体站、民政所→社区健身站点、社区服务站、公益性服务机构”的垂直型结构，从而实现政府自上而下对社区公共体育服务的分级治理。在垂直型结构中，政府通过“命令-服从”的权力关系自上而下对公共体育服务进行单向度治理，虽有助于提高公共体育服务资源供给的可及性，却难以应对行政指令在层层下达过程中可能出现的“偏差”或“共谋”行为，也难以克服平行部门间可能产生的“推诿扯皮”问题。

1.3 城市社区公共体育服务治理的碎片化结构

以威尔逊的政治、行政二分法以及韦伯的科层制为基石的传统公共行政过度强调政府内部机构的职责分工及层级管制，致使政府部门间缺乏协同、部门本位主义思维盛行，而以管理主义以及市场化为导向的新公共管理由于过度强调单一政策或部门的成本与效益而相对忽略了部门间的关联以及政策协同，造成政府内部各部门间分割以及各地方政府间分割的“碎片化”问题[13]。改革开放以来，随着我国社会事务的日益多元与复杂，以功能性分工为原则构建的科层制规模不断扩大。在此背景下，政府部门分工更加精细、专业化程度也更强，一方面提升了政府部门治理的精细化、专业化程度，另一方面也带来了部门间技术壁垒增大、信息不对称以及部门间横向联系不足等问题。