谈新型农村医疗合作制度的改进和完善

摘要：作为基本公共产品的农村医疗卫生事业的发展，需要有国家财政的大力支持。只有政府有效提供农村公共卫生服务，化解农村社会矛盾、减少社会风险，才能保持国家长治久安和社会经济的可持续发展。

关键词：新型农村合作医疗；制度设计；改进完善和优化

中图分类号：R197.1　文献标识码：A　文章编号：1006-3315(2011)2-170-001

新型农村合作医疗制度是解决中国广大农民医疗保障的一个重要制度，是统筹经济社会和城乡协调发展，切实解决我国三农问题的重大举措，也是提高农民生存、生活质量，实现农村经济和生产力可持续发展的内在要求。从20世纪50年代中期至70年代末，我国政府在农村一直推行合作医疗制度，这项制度曾被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的惟一范例”和“成功的卫生革命”。90年代，我国为恢复和重建合作医疗进行了艰难探索，2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，标志着全国范围内新型农村合作医疗制度试点的全面展开。

一、新型农村合作医疗制度实施的现状

几年来，我国新型农村合作医疗制度在基本体制选择与一般商业保险的做法有很大相似之处：农民自愿参加，按规定缴纳费用。与商业保险做法明显不同的是，新型农村合作医疗制度强调了政府的投入。2006年国务院总理温家宝在十届人大四次会议报告上说，要加快推进新型农村合作医疗制度建设，财政将提高对参加合作医疗农民的补助标准。但是新型农村合作医疗制度以大病统筹为主、兼顾小病、排除预防的。而在农村，真正需要优先关注的、与广大农民基本健康关系更为密切的是常见病和多发病。很多大病都是因小病得不到及时治疗所致。此外，较低的筹资水平也保不了大病。虽然中央和地方政府补贴，每人每年的筹资额也不多。依目前的医疗费用水平，指望对患有大病者给予充分经济保障是不可能的，很多医疗费用还必须由患者自付，所以存在着很多需要改进和完善的地方。

二、新型农村医疗制度设计的优化：改进和完善的对策

1.转变施政理念，使制度目标的受益增多

社会政策决策是一个公共选择过程，必然涉及集体决策。在这一过程中，政府代理公民进行公共选择。大病为主实乃政府代替农民做出的政策选择。从制度设计、推行和管理方式看，新型农村医疗制度设计更接近强制性的社会医疗保险制度。作为政府推动的农村医疗卫生事业，必须以保基本健康为出发点，重点解决常见病、多发病的预防和治疗。只有这样，才能让更多的人受益，并且可以全面提高卫生投入的绩效。在低投入水平下，如果能够合理选择保障及干预重点，事实上也可以获得良好的健康结果。大病问题，可以更多发挥商业保险的功能。计划经济时期，我国农村医疗卫生事业开创的以预防为主的低成本节约型卫生服务模式，证明经济落后地区完全可以与先进的卫生理念和操作机制并存，对于发展中国家很适用，属于为世界卫生事业做出卓越贡献的中国经验，这些经验值得认真总结。

2.放弃保险体制，完善直接补贴的服务方式

新型农村合作医疗制度设计中，自愿参加是其基本原则。在基本服务模式选择上首先考虑农村卫生资源的现状。在农民现有经济状况下，如果能把农村卫生资源充分利用，保证农民能在乡镇卫生院把基本的常见病、普通病解决了，这实际就解决了中国农民的医疗需求问题。可以按照现有的城镇职工社会养老保险那样，通过政府投入，界定好农民应享受的基本医疗服务范围，以福利的方式向所有农民提供最基本医疗服务。为避免浪费并保持财务上的可持续，所有服务可适当收取一些低于实际成本的费用，对经济困难家庭实施自付费用减免。提高卫生资源利用效率，扩大覆盖面，让公众普遍受益，尤其确保了经济困难群体受益，体现社会公平，促进社会发展和稳定。

3.建立健全合作医疗监管制度，提高医疗服务质量

合作医疗服务的规制和监管主要有两个方面：一是对医疗服务本身进行监管。合理确定合作医疗基金的管理主体，明确其管理职责，可由省、市人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计等部门组成的农村合作医疗协调小组；省、市卫生行政部门内部应设立专门的农村合作医疗管理机构，负责日常管理工作；县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、管理和指导工作。建立合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范合作医疗保险基金的运作，严格区分合作医疗的基金项目和管理费用项目，防止管理费用挤占合作医疗基金，科学测算合作医疗的报销起点、报销比例以及报销封顶线，制定合理有效的报销管理办法，提高报销制度运行的效率，提高资金的利用率；规范医疗机构的诊疗服务行为，控制医疗费用的不合理增长。只有这样，才能保证合作医疗基金“取之于民，用之于民”。二是对药品的采购和销售进行监管。要加强药品采购的管理，实行合作医疗药品集中招标采购或通过药品配送和连锁销售的方式，保证农民用药安全、有效，降低药品进价成本。严格控制药品售价，降低农民的医药负担。

4.国家把农村合作医疗明确纳入到社会保障体系中去

农村合作医疗在1978年曾被写进《中华人民共和国宪法》，规定“国家逐步发展社会保险、社会福利、公共医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”但那是第一次也是最后一次以法律的形式对合作医疗进行确认。此后，合作医疗只是出现在中央的文件或决议中，从未上升到法律的高度。而新型农村合作医疗制度在互助共济的前提下，对广大参加合作医疗的农民提供一定的医疗补偿，防止因病致贫、因贫致病，保护劳动力，提高农业生产力发挥了积极的作用，从筹资和管理监督方而明显具有社会保障的性质，因此，加快新型农村合作医疗制度的立法进程，把它纳入到社会保障体系中去，建立面向农民的医疗保障体系，明确政府的职责、农民的权利和义务、集体的扶持责任等，使之能够得到法律的保障和监督，保障和促进农村合作医疗制度稳定运行和持续发展。