史密斯模型视角下“优师计划”政策执行困境及其对策

[摘 要] 政策的有序执行是确保政策目标得以实现的关键。基于史密斯政策执行过程模型，全面审视优师计划的政策执行过程，发现其面临政策文本内生性限制、执行机构统筹性缺乏、目标群体理解性偏差以及政策环境封闭性俗化等困境。在优师计划政策的后续调整与执行过程中，须从澄清政策定位、优化具体设计，增加资源倾注、建立评价体系，厚植乡土观念、完善退出机制，创新执行方式、解耦社会偏见等方面找准出路，以持续促进优师计划政策的落实、稳固推动乡村振兴目标实现。

[关键词] 优师计划；政策执行；史密斯模型

[中图分类号] G64    [文献标识码] A   [文章编号] 1005-4634（2024）05-0058-08

2021年国家出台《中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划》（以下简称优师计划），通过定向培养的方式，每年为832个脱贫县和中西部陆地边境县中小学校培育优秀教师1万名左右，致力于建设贫困地区师资队伍，旨在建立中西部欠发达地区优质师资输送的长效机制。教育政策执行是将政策所规定的内容转化为现实的过程，即从计划到实践的过程 [1]。政策执行过程中，政策计划与实践存在一定张力，政策蓝图因张力而褶皱形变，愿景与现实之间的罅隙如不加紧弥合，政策效果会日渐式微。优师计划政策在执行中面临诸多挑战，本研究试图剖析优师计划执行困境的机理，以寻求治愈良方，助其达到理想政策执行效果。

1 文献综述与问题提出

当前优师计划的相关研究呈现出敏觉性、循理性以及具实性的特点，少量杂类，角度各有不同。第一类，敏觉型研究。多以优师计划为窗口，捕捉教师教育走向，研究者将优师计划视作教师教育改革洪流中的风向标，以优师计划为节点，分析新时代下我国教师教育的未来动向。如有学者认为优师计划意味着教师教育新质的生长与植入，未来国家将会尝试更多类似改革，以提高教育政策精准度 [2]。有研究从该政策中觉察出新时代农村教师教育从“城市教育本位”到“乡村教育向度”的思维转换 [3]。此类研究的预见性导向在一定程度上实现了对我国教师教育布局变革的把握，但囿于支撑性材料不全和政策周期尚未完成等现实性因素，其研究的结论仍待进一步检验。第二类，循理型研究。数量占比较多，此类研究一般先选优师计划为本体，厘清政策逻辑的历史脉络和正当基础，而后围绕政策本身分析其优劣之势，最后基于政策可能存在的挑战给出对应的优化策略。如有研究从国家、市场、乡村及专业四条逻辑线路，溯源论证了优师计划出台的必要性 [4]。有研究指出优师计划在实施推进中面临人事管理制度改革、培养院校规模扩容、招生计划布局调整、乡村教师职业发展等诸多挑战 [5]。此类研究从政策内部视角出发，较为全面地概括了优师计划现有难题，但是对政策执行的外部环境和主体视角缺少立体性关照。第三类，具实型研究。着重探讨优师计划政策的实用性与落地性，希望优师计划能够以点带面助推边远地区或民族区域教师培养转型。如研究者提出借助优师计划培养目标定向民族地区乡村教育的教师，破解民族区域“优才难育”困境 [6]。此类研究实用主义倾向明显，发散性的政策推广意识较强，为弱势地区师资培养提供了新的切入口，但考虑到优师计划政策目前仍处于执行初期，此类主张存在工具理性遮蔽价值理性的嫌疑。

综上，先期研究从理论层面横向梳理了优师计划的优劣之势、面临挑战及落实策略，扁平的视角下优师计划的讨论类属范围固然被扩大了，却难以实现立体地审视政策执行困境以及系统地剖析其肇因。故本研究拟取实证研究之长，以政策执行的实在参与者的认知与经历为证据，佐以文献政策等相关资料，将政策执行过程中的各个影响因素归纳在一个立体的空间内审视，并引入“史密斯模型”作为分析框架，力图使此研究分析广而有维度、实而有深度。

2 研究设计

2.1 理论基础与研究模型

美国学者托马斯·史密斯（T. B. Smith）于1973在其《政策执行过程》中提出史密斯政策执行过程模型，主要用于分析政策执行影响因素及其互相作用的生态关系 [7]。史密斯认为政策出台后，社会各个场域均会受其影响，不同系统之间稳定的关系暂被打破，而政策执行中各系统碰撞挤压产生的“紧张”（tension）将赋予社会新的面貌。而影响这种张力的源头有四个：一是理想化的政策（ideal policy），指政策制定者试图引导的理想化作用模式，涉及政策的合法性、合理性以及可行性等范畴 [8]；二是执行机构（implementation agency），是负责政策执行的组织，人力资源、数量层级、组织结构及资金状况等是衡量其执行能力的指标；三是目标群体（target group），即政策的直接作用者，目标群体的理解和接受程度亦反过来影响政策执行；四是环境因素（environmental factors），指能够影响政策执行或被政策执行所影响的环境方面的因素，包括但不限于政治、经济、文化环境等。这四项变量彼此互动，产生“紧张”，这种“紧张”关系需要通过直接或间接的“回应”来“处理”，进而影响政策执行内部各要素，支持政策进一步执行 [9]（见图1）。中国政策语境中，史密斯模型的运用与修正已具雏形，聚焦到教育政策的范畴，史密斯模型与优师计划政策执行困境分析结合亦具有较高的适配度。一方面，优师计划的政策执行会受到理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境的影响，这些因素在优师计划执行中呈现出多元嵌套、交叉耦合的纠缠状态，引入史密斯政策模型有利于把上述因素统整，更加系统清晰地检视政策的执行过程。另一方面，优师计划政策执行中多重因素并非静止被动地线性排列，而是在相互碰撞中彼此保持一种引力与张力暂时平衡的紧张状态，这恰与史密斯模型理论的核心特征“互动—张力—效果”相契合。

2.2 研究方法与样本选择

当前优师计划进行到高校培养环节，第一批优师生进入大学二年级阶段，还未下沉至脱贫县学校工作，故本研究以高校培养单位为基点，采用目的性抽样，选取某部属高校的7名优师生及3位教师作为访谈对象（见表1）进行调查。该高校招生规模位列部属师范大学首位，样本量充足，且该高校具有长期的公费师范生培养经验，优师计划政策的探索性执行可借鉴性较强。该校优师生以各院系为单位招生培养，院系的各专业单独设立优师班，自2021年起招生，分别在汉语言文学、数学与应用数学及英语3个专业开设，2022年又分别增加了物理学、化学、生物科学、思想政治教育、历史学和地理科学等6个专业，每个专业各设2个班。调查选取的7名优师生覆盖了目前该校优师生分布的所有年级和多数专业，生源地各有不同，具有一定的典型性。同时，通过半结构访谈能够深描这7名学生选择优师计划的图景，力图寻找他们对该政策主体性的理解与建构中的共同质素，以求达到政策执行理解的多元化与概括化。访谈的2名授课教师负责该校优师生大学一年级时的“中西部乡土社会认知”（下文简称“乡土认知课程”）课程任务，一方面他们在优师生进入大学校园伊始就与该群体接触，拥有该群体一手写实的画像。另一方面，乡土认知课程是一门在大一为优师生专门开设的课程，具有政策针对性，课程效果与政策执行有高度关联性，担任此课程的教师具备全景敞视优师生和反思政策执行的双重优势。另外1名班主任教师负责2021级汉语言文学专业优师班的部分管理和生活工作，是衔接优师生培养与优师计划政策传达的“基础单位”，与优师生接触时间长、交流程度深以及了解范围广是本研究选择此名教师的主要原因。针对学生和教师两类研究对象，编制了两份访谈提纲，均包括基本信息、政策了解、身份认知及执行困难4部分。受访者平均受访时长约为21分钟，总时长约210分钟。将录音转录成7万余字文稿后，对访谈内容进行质性分析。

3 当前“优师计划”政策执行困境

从政策的制定到最终落实，其间存在着一定的层级距离，这一距离可能引起政策目标在传递过程中出现信息扭曲和偏差 [10]。每个环节的扭曲、偏差都有可能引发优师计划政策执行的困境。

3.1 政策文本内生性限制

依托我国公费师范生多年推进的经验，优师计划的出台富有前瞻性与现实性考虑，但其政策文本层面仍然存在一些内生性限制因素，不利于政策执行。

3.1.1 文本指向区分度有待提升

当前我国已初步建立起以公开招考为基础，以各项专门项目为辅助的乡村教师补充体系 [11]。优师计划作为新教师补充模式的探索，理应构建自身独特优势，以与公费师范生、特岗教师等区分开来，丰富我国农村教师培养经验。但就政策目标文本而言，这一区分意识并未凸显（见表2）。首先，优师计划与公费师范生政策文本要素区分不大。两者均通过免学费、有编制等“优惠”来吸引报考者，借助“大学—政府—中小学”协作链，实现协同育人。目前，宏观层面上，优师计划培养、发展等细节性政策文件尚不十分明晰，与公费师范生的政策文本对比发现，二者轮廓较为接近；微观层面上部分高校优师生与公费师范生的培养方案存在同质化趋势，二者区分不甚明显，尚未形成培养梯度。其次，定向地区方面与特岗教师存在部分重叠。优师计划中定向的是脱贫县，特岗教师目标区域是农村地区，二者定向范围存在一定交叉。这些地区优质教师资源紧缺，但如果不精细划分区域，优师专项输送的教师和特岗教师等可能会集中到条件相对较好的学校，从而导致教师资源极端紧缺的地方学校不能真正受益。

3.1.2 文本话语指导亟待细化

清晰的政策话语指导利于权力装置高效运转。通过分析优师计划的相关政策文本，发现其政策话语指导有待进一步细化，主要体现在以下几个方面：（1）培养方案指导宏观。《优师计划师范生培养方案特色内容指南》（以下简称《指南》）中，课程结构这一环节提出“在合理设置通识教育、专业（领域）教育、教师教育（含教育实践）课程结构的基础上，围绕培养目标和毕业要求，结合中西部欠发达地区教育实际，重点体现以下特色课程内容”。关于如何合理设置课程，平衡通识、专业、教师教育，《指南》并未给出十分清晰的建议。（2）就业设计亟待深化。优师计划中“就业管理”这一环节规定：国家优师专项师范生就业工作由省级教育行政部门统筹管理，地方优师专项师范生根据协议约定，进行就业管理。就业流程上，实习、选聘、签合同等具体环节均未给予说明。（3）职业发展有待完善。目前优师计划关于优师生6年服务期结束后的人事调动、后续发展、动态调整等环节的话语清晰度有待提升，这可能会影响政策执行的完整性与连贯性。

3.2 执行机构统筹性缺乏

优师计划目前的试点执行机构主要是部属师范高校和地方师范院校，它们原本就承担着我国师范教育的重任。该类高校面对优师计划这项探索性的教师培养政策，虽具备一定的教师教育经验，却可能在新旧任务的摇摆中难以统筹把握优师计划的执行。

3.2.1 资源统筹布局犹待加强

目前，优师计划招生规模尚小，执行机构关注度有限，资源倾斜力度不甚理想，统筹布局意识不强。一是课程支持资源略显单薄。JSA表示学校“仅仅就是安排了这门课”，系统性的支持屈指可数。他自述课程结束时曾自费为所教学生买了有纪念意义的笔记本，以提醒他们是“有使命的”。JSB说“教务部门是否应该来跟我沟通一下，觉得这门课怎么样？这些方面都是没有的。”他表示曾与教务处商讨出版一本关于《中西部乡土认知》课程的教材，但至今还未有新进展。以上反映出高校对优师计划重视程度有限，对政策执行关注度一般，协调配套政策执行的相关资源和策略不甚充分。二是学生激励上力度有待增加。XSC反映：“他们公师会选一个恒源班，我们（优师）不能参与那个选拔，那个班好像比较厉害。”与一般公费师范生相比，优师专业此类先进的试验或选拔机会的短缺可能引发学生的失落感，进而影响学生的学习态度和学习动力。XSD希望“各方面都重视一下我们（指优师生）”，因为现阶段“人们对这个（优师）理解不够”，对他们存在一种“（高考）分数低的刻板印象”。师范高校作为政策的执行机构原本具备公费师范生的培养根基，能够从中借鉴先进经验助力优师生的培养。但如果不能将这种优势予以统筹转化，反而可能引发资源分配不均、地位落差明显等问题，这将影响优师计划的执行效果。