京津冀高校联盟治理的结构特征及优化策略
作者： 刘毳 马廷奇 李兴国
［摘 要］京津冀高校联盟协同治理是京津冀高等教育强区域乃至高等教育强国建设的战略选择。运用多学科的理论视角审视和优化高校联盟治理，有助于丰富高等教育治理理论体系，进一步指导联盟治理实践，促进区域高等教育协同。京津冀高校联盟的治理模式为政策主导型，其合作网络结构具有内部联通性较好、以工科大学和高水平大学为主、同质高校间联系紧密、呈现出“整体+小”团体的模式等特征。京津冀高校联盟治理应进一步发挥政策优势，转变治理理念，丰富治理手段，拓展联盟主体，践行校企合作并强化异质高校间的稳定关系建立。
［关键词］高校联盟；京津冀协同；高等教育治理；区域化；社会网络
［中图分类号］G647 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-4634（2024）06-0077-09
0 引言
国内外实践经验表明，高校联盟是区域高等教育协同的重要标志和战略选择。京津冀协同发展国家战略实施10年以来，三地高校深入贯彻习近平总书记对京津冀协同发展工作的指示精神，积极组建区域高校联盟，协同联动日益增强，为持续推动京津冀高等教育的高质量发展提供助力。京津冀高校联盟是国家战略资源的重要价值组成部分，也是京津冀区域经济硬实力和文化软实力的关键推动力量和重要执行地。以多学科的治理理论为基础，深刻认识京津冀高校联盟治理的战略意义，探析京津冀高校联盟的合作网络特征，优化京津冀高校联盟治理结构，有助于更好地发挥其对京津冀区域创新系统的构建与经济高质量发展的重要支撑和引领作用，进一步促进区域高等教育合作，实现高等教育治理体系及治理能力现代化。
1 京津冀高校联盟治理的战略意义
建设高等教育强国，首先要做强高等教育区域［1］。同时，高等教育是区域经济增长的动力，区域经济一体化进程快速推进，也对区域内高等教育协同发展提出了更高要求。而高等教育治理体系是一个复杂的系统，以经济学、社会学、管理学等多学科的治理为基础，可以帮助人们更为深刻地理解京津冀高校联盟治理的战略意义。就外部治理而言，高校联盟的产生发展一方面为“政府—高校”治理结构提供了有效衔接，体现了多元治理理念。另一方面，高校联盟也是国家进一步整合高等教育资源，从供给侧发力解决区域发展不平衡不充分问题的客观选择。就内部治理而言，区域高校联盟具备高等学校之间合作共建和资源共享的内在驱动力，也是高校突破传统的组织治理边界以适应外部环境的战略选择。
1.1 高校联盟是政府治理与高校组织结构之间的有效衔接
我国现行的高等教育体制以政府治理为主，《中华人民共和国高等教育法》规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。……省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域的高等教育事业。”［2］这就意味着，国家及地方教育行政部门只对管辖内的高校发挥影响力，进而导致跨省高校间的合作受到管理体制的制约。而京津冀高等教育协同发展的国家战略势必要求打破中央、地方、部门各自为营的局面，建立一个协商共治的平台。同时，单一的政府治理结构和高校自治结构之间需要一个中间组织，自愿、互利、共享的大学联盟实际上是大学治理的集约形式。高校联盟既体现了新时代治理体系与已有的高等教育办学和管理组织及其体系之间相互交叉的特性，又能加强高校集群通过利益相关方民主协商、多元互动的自治独立性，满足区域间协同治理的衔接需求，这是区域高等教育协同治理体系的有机组成部分。
1.2 高校联盟是京津冀区域高等教育资源整合的现实治理需求
京津冀区域高等教育资源呈现出层次高、规模大、分布相对集中的特点，这些都是京津冀打造高等教育强区域的优势。从历史渊源来看，京、津都曾是河北省省会，至今河北工业大学依旧坐落在天津，历次院系调整加深了三地高校你中有我、我中有你的血脉交织。从现实背景看，“千年大计”雄安新区承接了北京非首都功能疏解的重大政治任务。2018年6月，中共北京市委、北京市人民政府印发的《关于统筹推进北京高等教育改革发展的若干意见》明确指出“推动京津冀高等学校联盟建设，加强区域高等学校交流合作”，该文件中关于京津冀协同发展的内容已经涉及到具体的跨区域高校联盟建设、人才培养、资源共享等微观领域［3］。北京林业大学、中国地质大学（北京）、北京邮电大学、北京语言大学等高校，在“十四五”规划中均提出建设雄安校区的计划［4］。在京高校向雄安新区的有序转移也对京津冀高等教育资源整合提出了更高、更新的要求。在此背景下，京津冀高校联盟的壮大发展必将为促进区域高等教育资源进一步自愿整合产生强大助推作用。
1.3 京津冀高校联盟化发展是高校保持竞争优势的内部治理需求
世界范围来看，基于经济全球化和高等教育大众化等因素，在迅速多变的外部环境和组织场域中，高校保持持久的竞争优势越来越难。在国内，随着高等教育普及化阶段的到来，高校间非合作博弈与无序竞争现象日益严重，突出表现在争夺公共资源的零和博弈、分工模糊的市场竞争，以及学术声誉的“瑜亮式”角逐等方面［5］。京津冀区域内，城市群内部差异巨大，且呈现出京津两地对河北的虹吸效应大于辐射效应的现象［6］，严重影响了区域均衡发展。在外部环境压力和内部战略需求的双重驱动下，越来越多的高校倾向于转变个体行为模式，与其他高校订立正式或非正式的契约关系，这就是高校联盟。由于地缘邻近性与成员学校构成的异质化、较高程度的内部合作性与组织融合性、联盟与区域之间的密切互动性等优势［7］，区域的高校成为高校选择战略合作伙伴时考虑的重要对象。高校联盟有助于稳定联盟成员的竞合关系，缓解高校间非合作博弈与无序竞争现象，促进高校之间的博弈由非合作型向合作型转变，最终实现高校组织的协同发展。
2 高校联盟治理理论及适切性
高等教育治理体系是一个复杂的系统，需要坚实的理论基础作支撑。高等教育领域的治理理论普遍引入了经济学、社会学、管理学等多学科的观点，其中，适用于高校联盟治理的理论主要有制度理论、资源依赖理论、交易成本理论及社会网络理论等。
2.1 制度理论
制度理论是宏观组织理论中具有主导地位的理论视角［8］。该理论强调组织通过适应环境压力来获得合法性与回报。而治理有助于组织内部和组织之间秩序的形成，这种秩序的建立要通过制度规约下的结构和实践来形成。受制度规约的特定类型的组织群被称为组织场域，场域内参与者彼此之间的互动更为频繁并具有决定意义［9］，这体现了组织共同体的理念。在强迫性同构、模仿性同构和规范性同构三种制度压力下，场域中的组织及其治理结构越来越类似［10］。
制度理论及其场域的概念帮助教育治理者将关注点从高校个体的组织层次上升到高等教育系统及其以上的层次，并可以很好地解释高校联盟的产生和发展：为应对竞争激烈的高等教育市场以及越来越高的社会期望，高校在组织场域内做出的治理结构和实践的适应性变革。
2.2 资源依赖理论
资源依赖理论同样关注治理过程中组织及其环境的关系，认为一方面组织为了生存必须依赖于与外部环境进行交换，另一方面，组织在遵从和解释环境之外，还能够有目的地介入和改变环境［11］。组织对环境提供的稀缺性和关键性资源越依赖，环境对组织就产生越多的权利，组织的自治程度就会受限。而大学可以在多大程度上从其环境中获得关键和稀缺资源取决于治理的质量和有效性［12］。为此，组织的治理机制会被形塑，以致力于创造一个更有利的环境来降低依赖程度，获得更多控制权。
具体到高校联盟组织，资源依赖主要体现在两层关系上：其一，指联盟内成员对其他成员拥有资源的依赖，联盟中一方任务的成功进行依赖于其他联盟成员任务的顺利完成；其二，联盟整体对于政府、社会力量等环境的依赖，高校通过测量绩效及成果数字化等满足国家和社会预期以获得资助，监管和问责治理机制由此而生。事实上，联盟成员选择建立或者加入联盟的初衷即在于知道联盟中拥有本组织需要的资源或要学习的知识，因此，高校要与资源供应者建立战略合作伙伴关系，拓展资源获取渠道，降低组织风险，以达成对环境的塑造。
2.3 交易成本理论
交易成本理论是较早用来解释战略联盟形成和发展的理论。该理论认为，有人类的交往互换活动，就会有交易成本，它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分［13］。在交易过程中，由于不确定性、信息不对称和机会主义的存在，组织总是面临多种风险［14］，为了降低风险，就需要采用必要的治理机制。概括起来，战略联盟主要有两类基本的治理方式：正式的契约治理和非正式的关系治理。有研究指出，契约机制、交流沟通水平及协调机制水平能有效处理联盟成员关系，提高联盟稳定性［15］。
交易成本理论为高校战略联盟治理提供了方法论。建设高校战略联盟，既要关注有形的制度化结构——联盟协议、组织架构等，也要重视高校文化、人际关系、制度环境等非结构性因素的影响。契约治理在联盟治理中当然是重要的，但高校联盟的缔结具有非强制性和合作性的特点，具备良好的成员互信基础，且高校联盟成员签署的多为框架协议，具有较强的弹性、开放性，以及较弱的法律约束力。在此情况下，人们更应重视和谐的人际关系对于高校联盟治理的重要意义。在我国，高等教育领域的人际关系动力学虽已开始引起研究者的注意，但进展较为缓慢。
2.4 社会网络理论
社会网络是指社会行动者及其之间的关系的集合［16］，是社会学研究领域的重要分支。该理论将网络视为组织内部非正式关系的纽带，通过网络可以分析企业的组织环境。社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）就是要对社会网络中行为者之间的关系进行量化研究，是社会网络理论中的具体分析工具。同时，网络也是将单个主体整合为一个连贯的体现的社会粘合剂［17］。因此，社会关系网络既是一种分析工具，也是一种治理机制。
整个社会系统的运行离不开社会网络，高校联盟的治理亦是如此。尤其在中国社会中，“关系”“网络”的重要性不言而喻。运用社会网络分析工具探究高校联盟的合作网络，有利于从整体及内部的双重视角认识联盟的组织结构及治理重点，以弥补高校合作的间隙与漏洞，进而重建信任，巩固联盟稳定性。
高校联盟治理不同于企业联盟治理，不能将企业治理理论生搬硬套至高校联盟治理，但为了实现高等教育治理体系和治理能力现代化的目标，我国高等教育治理模式需要实现从“类市场化治理模式”向“准市场化治理模式”的转变［18］。这些指引性的理论框架已然在高等教育治理体系建立的研究与实践方面发挥了显著作用。运用不同的概念视角审视和优化高校联盟治理，有助于进一步提升高等教育治理体系及治理能力现代化。
3 京津冀高校联盟治理的结构特征
本研究在查阅文献及网络调研的基础上，搜集梳理了京津冀地区的28个高校联盟（见表1）。因未能在公开信息中获得京津冀卫生职业教育协同发展联盟、京津冀职业教育教学协同发展联盟、京保石邯职业教育联盟、京津冀现代农业职教联盟、津雄职业教育发展联盟等完整成员名单，且部分职业教育联盟成员为中等职业院校，与本研究关注领域不符，故对上述联盟样本进行筛选后，选取京津冀协同创新联盟、京津冀心血管疾病精准医学联盟、京津冀建筑类高校协同创新联盟等共16家京津冀普通高等学校联盟为研究对象。运用内容分析及社会网络分析等方法，以上文治理理论为指导，对京津冀高校联盟的治理现状与结构特点进行分析。