“美育入中考”：公共政策视角下的主动调适、实践阻碍与优化策略

[摘要]2020年10月15日，中共中央办公厅同国务院办公厅联合发布的《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》对美育建设有了新的要求，确立了“美育入中考”的政策。从公共政策的视角出发，剖析了文件出台前美育建设质量不佳的现实，进而阐明“美育入中考”是现实困境下一种主动的政策调适，继而指出纳入中考范围的美育建设在实践中仍然会遇到的阻碍和可能带来的负面影响，最后在此基础上给出了相应的优化策略。

[关键词]美育入中考；公共政策创新；公共政策质量

[中图分类号]G642.4[文献标识码]A[文章编号]1005-4634（2022）06-0073-07

2020年10月15日，中共中央办公厅同国务院办公厅联合发布《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》（以下简称《意见》），以期全面深化学校美育综合改革，强化学校美育育人功能，实现德智体美劳五育并举。依据《意见》要求，学校要保质保量完成9%～11%的艺术课时数，教育相关部门通过“美育纳入中考计分”，用可量化的考核标准来保障美育建设以完成预期目标，实现计划到2022年的突破性进展。细化到实践，就是要在学校设置美育课程：以艺术课程为主体，包括音乐、美术、舞蹈、戏剧等，帮助学生在义务教育阶段掌握1～2项艺术特长，这部分内容在中考中将占据10～40分的分值。从公共政策的角度来看，“教育的公共性决定了教育政策必须代表公共利益”[1]，教育资源在供给过程中应发展需要所做出的政策调整，因涉及公共利益，必然会引发广泛的关注和讨论。公众对“美育入中考”的政策设想产生了众多担忧，一些学生、家长担心美育入中考可能会增加课业负担和教育成本，还有人担心城乡教育差距大可能影响教育公平，以及中小学的美育进入应试层面是舍本逐末。此外，人们眼前所面临的更具体的疑惑在于纳入考试招生录取计分的美育要“考什么，以及如何评价”。本研究从教育公共政策的角度对“美育入中考”进行必要性和可行性的深入探讨。

1美育建设的现实困境：公共政策目标偏离20世纪90年代初，“素质教育”开始进入我国的教育话语体系，基础教育建设先后通过多次课程改革的实施得到不断完善[2]，发展至今，又在“五育并举”的教育理念指导下回应着时代需要。根据2018年我国发布的首份《中国义务教育质量监测报告》，“当前仍存在重智育轻体育美育”[3]的现象，而《意见》的出台和“美育入中考”的提出正是在回应美育建设不足的问题。“政策能否实现既定目标是政策质量好坏最基础、最直接的评估指标”[4]，那么原本质量不佳的美育公共政策是受到哪些因素影响，才在推进过程中偏离了既定的政策目标呢？影响公共政策质量的因素是多方面的，宁有才将影响因素总结为“元政策与制度环境、信息资源与信息整合、公共政策主体、公共政策弹性”4个维度[5]，陈水生从公共政策运行的内在逻辑角度将影响因素划分为政策环境、政策系统、政策行动者、政策能力和政策资源5个层面[4]。本研究将结合美育在推进过程中遇到的具体问题，参考后者从政策系统、政策行动者和政策资源三方影响因素进行分析。

1.1政策系统间协调失败，美育制度建设薄弱

“制度供给无非是要为国家共同体内的每一种重要行为提供约束性规则。”[6]从制度建设的角度来看，《意见》的颁布第一次明确“采用发展性评价、多元化评价等综合评价方式，建立以学生为本、以发展为本的一体化评价机制”保证和评定美育质量。而在此之前，义务教育阶段的政策目标多倾向于通过课程改革从总体上确立和推行，这就使得美育建设不管是在实施环节还是在成果检验阶段，都缺乏具体的、可操作的制度细则。从教育质量监测工作的推进来看，2010年6月召开的“艺术教育质量监测工作专家研讨会”才开始有意识地传达在美育维度进行质量检测的必要性，但是这种通过状况描绘问题发现来促成艺术教育改进的实践，在当时也更多的是一种建议性质的讨论，未能促成有效的制度建设。直到2018年，首份《义务教育质量检测报告》的发布才真正明确质量监测的具体内容和改进方向，有效发挥质量检测在教育质量建设中“指挥棒”和“体检仪”的双重作用。由此说明，“五育并举”目标的如期实现，不仅需要从思想意识层面上重视美育，更需要从制度层面协调推进以保障美育的具体实施。而当前美育在制度建设上的不足主要在于由“升学”和“素质教育”之间的冲突所引起的政策系统间的不协调。事实上，以集中性授课为基本特征的学校具有“课程教学面向每一个学生，有时间、空间、内容、条件等各种保证”[7]的独特优势，在实现成本分摊的过程中具有很强的规模效应。这本来应当更利于发展成本高的美育，实现素质教育对“五育并举”的要求，但现实中决定升学的“应试教育影响人们对美育的认识”[8]。因为初中升学考试是高中普通教育和职业教育分流的重要依据，而避免过早进入职业教育的唯一方法就是达到相应的分数要求。所以，社会大众在“考什么就学什么”的功利思想下指挥着教育实践，家长追逐上线分数、学校追逐上线人数，那未纳入考试、参与评分的科目就会被置于次等位置。不参与中考计分的美育也就得不到重视和发展，呈现为发育不良的状态，那么五育并举必然成为空谈。

1.2政策行动者采取“变通”方式，美育课程严重边缘化“政策行动者包括政策制定者、建议者、执行者、监督者和评估者等，也可分为官方行动者与民间行动者。”[9]对应政策行动者中的不同角色，学校和教育行政部门是美育推进过程中的官方行动者，也是政策执行者。它们在执行官方政策时执行上的偏重和效力都直接影响政策质量。德国经济学家阿尔伯特·赫希曼（Albert Otto Hirschman）就指出，人们为了面对无法正面抗争的政策，会通过“变通”使制度在实际运行中朝有利于自己的方向改变[10]。为了保证完成应试教育绩效的硬性指标，学校同样采取了变通的行动选择来应对强化美育建设的相关课程改革要求。这种变通表现为课程设置上的“阴阳课表”，具体来说就是学校会按照官方要求把包括美育在内的修读课程呈现在课表上，以符合五育并举的标准和要求，但是在实际执行过程中，学校会放任其他科教师挤占美育课程时间，美育课时严重不足。占据主导地位的“主科”课程不仅会支配“副科”课程，“副科”内部还会因为“考不考”而存在优先次序；学校的综合实力、学段的高低也都影响着“阴阳课表”现象的存在和强弱[11]。美育相关的艺术课程排在“副科”之列，处于绝对的被支配地位，反映在现实中就是“音乐课开课率偏低，挤占挪用时有发生”[12]“初中阶段，体育的比例相当于音乐与美术的总和”[1]等，课程教学难以充分实现。这种从意识上就不重视美育的变通行为在有效应付相关行政部门例行检查的同时，又能够为其他主修课程提供更充分的学习时间，也就利于学校增加上线人数，继而增加学校吸引力和争抢生源优势，形成美育发展严重不足的完美闭环。升学压力下的家长作为社会行动者对学校美育的要求不高、监督不够也就顺应了当下艺术教育在学校课程建设中处于边缘化的状态。由此，作为政策行动者的学校和行政部门以升学压力为着力点，实现了政策的变通，造成多方默许的无奈现实。

1.3政策资源匮乏，美育师资配置不达标

美育的实现需要在课程设置充分落实的基础上，配备充足优秀的美育师资力量，从而实现课堂教学的精彩多样，促进学生美育的个性化发展。课程设置的不受重视，自然会影响师资力量的完备保障，呈现为“资源配置不达标，师资队伍仍然缺额较大，缺乏统筹整合的协同推进机制”[13]的状态。数量上不合格是一方面，让位于升学科目的学校美育课程开课时长小于规定标准，课任老师少；质量不达标是另一方面，美育教师大多由其他任课老师兼任，学历水平和专业素养不足以达到美育的要求。究其根本，问题主要还在于教育体系对美育师资人才的激励不足，包括工作报酬的吸引力不强、系统保障不够健全等。“音乐、体育、美术等学科接受高等教育的成本大”[14]，特别是相较于普通的文化课程，前期的投入成本更大。但调查研究表明，除去地区经济水平是影响教师工资的主要因素之外，“教师任教学科对教师基本工资等级决定作用较小”[15]，据此可知，文化类教师和艺术类教师的工资水平相差不大。两方对照可得，目前美育教师的工资水平普遍难以相对合理地回应高投入的学习成本。市场以供需进行调节，价格围绕价值上下波动，市场中的美育师资薪酬已经在对艺术培养有强烈社会需求的趋势带动下水涨船高。基于经济学成本与收益的考虑，这些学科的人才很难在现有的工资激励制度之下表现出很强的从教偏好，更不用说去地区经济发展水平相对较差的地方执教。这实际上挤兑了学校美育所需师资，在造成整体上美育师资力量不充足、质量不高的局面的同时，还呈现出经济优先发展的东部地区相较西部地区美育师资数量更多、质量更高的内部差异。这是整体层面教育发展的重大障碍，也是目前为实现教育公平，开展和优化西部支援、教育扶贫的一系列志愿计划的重点与难点。

2美育入中考：公共政策的主动调适

“美育入中考”的出现主要有两方面现实因素，一方面在于教育建设一直以来所企求实现的德智体美劳 “五育并举”的培养目标；另一方面在于原有的公共政策出现了问题，需要改进和加强，这在前文已具体呈现。教育行政部门要改善美育的短板处境就需要借助公共政策创新，实现有针对、有重点的优化。美育入中考是公共政策的一次调适，期望改善和解决目前美育建设的问题。但这种调适是否能够有效落地，还需要深入分析以明确其科学性和合理性。

2.1有效改善政策环境，美育从流于形式到落地生根从上文对以往政策设计的剖析可知，学校教育保持美育参与的主要表现就是在课程设置中留有份额，但美育处在低效或无效执行状态，评价和监管也没有具体的准则和标准供参考，状态优化和改进意见也就无从谈起。政策要落到实处，就需要有一个良好的外部环境，这也正是从“入中考”推演开来的系列举措所极力实现的。

首先，“入中考”传达出美育的重要性，唤起所有利益相关者在意识层面的重视。政府试图在逐步的改革中，“扭转部分地区以升学率作为评价学校和学生主要标准的做法”，从而促成“升学制度开始容纳素质教育”[16]的发展格局。将美育纳入升学考试计分的决议，回应了“美育不受重视、课程落实不到位、学生发展不全面的现实问题”[17]，也是对成功先行的“体育进中考”实践的借鉴。从“法”的层面来理解教育问题时可知，教育法治化“强调对政府管理教育权力的制约，对教育主体权利的保护”[18]，通过制度立法约束所有参与教育活动的主体尊重并服从教育规律。这一方面是政策协调的过程，面对“应试教育”难以快速扭转现状的客观事实，以及政策行动者依考试内容而动的现实局面，通过将美育纳入中考的政策化解冲突来改变目前因美育不在考核之列而被压制的境地。另一方面，“法”试图规制政策行动者，既减少政府行为的随意性，又能有效监督学校推动保质保量的美育进行，改变主副科导致“阴阳课表”的事实，消除政策行动者在变通中的默许行为。但要如何协调好中考核验科目中的先入科目和后入科目，则是政策执行主体在推进过程中需要重点关注的。

其次，明确评价体系，推动美育科学实施。评价体系只有明确清晰才能更好地调动师、生、家、校、社的积极性。所以应加快推进这项工作的完成，《意见》明确提出“要总结这5个省和相关地市进行美育中考的实践，组织专家进行认真的研究、总结和分析”[19]。与此同时，为充分发挥专家对中小学美育教学工作的研究、咨询、评估和指导作用，教育部也随即发布了《教育部办公厅关于成立首届全国中小学美育教学指导专业委员会的通知》[20]。通过试点项目的实施获取一手实地经验，结合专家团队的合作共谋，上下共同推进，快速有效地探索出一套科学清晰的评价体系，从而让“入中考”这个行为切切实实地完成学生美育培养的重任，而非成为应试教育的再次加码。

最后，推动落实外在完善的硬件保障。这包括课标、教材以及教学改革，美育教师配备和场地器材建设3年行动计划，在教育部2021年的工作要点中表述为“加强体育美育工作，在教师队伍、条件改善、评价机制等方面再改善、再提升”[21]。由此，“阴阳课表”将是改革优化过程中最先触及的内容，行政部门应明确规定美育课时量，由学校具体实施。学校必须首先保证课程的如实实施，以保障美育学习的基本时长；然后应当充分利用自身优势，设置极具个性化和可操作的课程体系，实现更为贴切、更具特色和高质的美育发展。这个过程促成了“百花齐放”的局面，还产生了体现文化多样性的溢出效应。在此之外，行政机关和学校要提升义务教育阶段教师待遇，结合美育人才前期高额成本投入以及市场价值，增强并维持收入水平对美育师资力量的吸引力。这样才能使学校在“美育入中考”政策下成为美育的主战场，在减轻家庭教育负担的同时又能保质保量地完成美育目标，所以合理调整工资结构是一个政策改革的重点。总结来看，政策环境的改善来自于人们意识上的重视、评测体系的明确和优化以及配套资源的配备，这些都能够更有力更广泛地推进“美育入中考”，从而实现美育的发展。

2.2促进政策主动执行，以绩效拉动各方联动与合谋《意见》指出，要把美育工作列入当地政府的重要工作日程，以此作为评价当地政府工作绩效的重要内容。这一规定促使行政部门肩负起自上而下主动推进美育建设的重要职责，让美育建设不仅成为行政部门该做的工作，还因被纳入重点考评范围而成为行政部门要做好的工作，需要在资金投入及成效监管上加大重视力度。接续执行的是处于下位的学校，在行政部门的严格监管和财政投入的激励下，学校需要把以往忽视的美育放到与其他升学必考项目同等重要的行列之中。这也就促使学校在继续建设美育的过程中，配备丰富优质的美育师资，保证开齐开足上好美育课程。学校之外是响应政策、积极配合的家庭，“美育入中考”唤起家庭对美育的重视，由此依据相应的公共政策要求调整教育投入和重点。家庭原本在学校美育不足的情况下呈现出个人担负巨额培育成本或者放任不管的两种极端趋势。但现在为了在竞争升学中取得优势，父母需要积极重视美育，并且全力配合学校，合力推动美育建设。虽然行政部门、学校和家庭仍旧是在围绕着升学制度的目标完善课程建设和优化资源保障，但升学考试评定体系因纳入美育、强调综合素质而更加科学，体现了素质教育的价值追求。