新型县级教师发展机构建设问题与对策

摘要：“强师计划”明确将建强县级教师发展机构作为造就新时代高质量教师队伍的重要举措。纵观我国县级教师发展机构建设历程，大致历经以教师学历补偿为重心的初创奠基期、以教师继续教育为主线的发展完善期和以教研训一体化为指向的转型创新期三个阶段，推进县域教师培训、教研、科研、电教等资源有机整合的新型县级教师发展机构建设已成为当下趋势。但在这一转型发展过程中，县级教师发展机构面临资源整合程度不高，职能定位模糊，师资队伍服务能力不足，运行条件亟待改善等问题。应从完善顶层制度设计着手，进一步理顺机构职责定位，通过加强师资队伍建设，提升机构服务能力，健全经费保障机制等措施，为建强新型县级教师发展机构提供支撑。

关键词：县级教师发展机构；教研训一体化；教师发展

中图分类号：G451.7

文献标识码：A 文章编号：2095-5995（2022）11-0011-06

高质量的教师队伍是加快建设高质量教育体系的重要支撑。县级教师发展机构是由县级教育行政部门主管、以实施县域内中小学教师培训、促进教师专业发展为主要任务的专门组织。当前，我国共有县级教师发展机构2800余个［1］，在“以县为主”的基础教育管理体制下，县级教师发展机构已成为我国现代教师教育体系的重要组成部分，是促进广大基层教师专业发展的重要依托。伴随着我国新时代教师队伍改革与加快建设高质量教育体系的新形势新要求，整合教师培训机构、教研室、教科所（室）、电教馆职能和资源，推进区域内教研训一体化的新型县级教师发展机构建设已成为当下趋势。2022年，教育部等八部门印发《新时代基础教育强师计划》（以下简称“强师计划”），进一步强调要“建强县级教师发展机构及培训者、教研员队伍”。在此背景下，本研究在明确县级教师发展机构发展历程与转型问题的基础上，探寻建强新型县级教师发展机构的可行策略。

一、我国县级教师发展机构建设历程

新中国成立以来，我国县级教师发展机构基于社会宏观形势与教育领域改革的需求，大致历经从“以教师学历补偿教育为重心”和“以教师继续教育为主线”的单一教师培训功能向“以教研训一体化为指向”的多元教师教育功能转变的过程。在这一历程中，组织机构名称也出现了县级教师进修学校、县级教师培训机构、教师学习与资源中心、县级教师发展机构等不同改革与调整，本研究将县级有关教师培养培训的机构均视为教师发展机构。

（一）以教师学历补偿为重心的初创奠基期（1949—1989年）

新中国成立以后，为培养大批合格教师，大力发展社会主义教育事业，各地筹建教师进修学校成为重要举措之一。1949年，我国中小学教职工队伍仅有10.4万人，到1952年，人数猛增至143.5万人［2］。为补充师资，除了扩充正规师范教育培养途径之外，教育部门采取了吸收社会待业知识分子加以短期培训、毕业生留校任教、优秀低学段教师教高学段等应急措施［3］。这类降低标准补充师资的做法不可避免地造成教师队伍素质下降，大部分教师学历不合格，教育质量问题逐渐显露。于是，1952年教育部出台《关于中小学教师进修问题的通报》，号召各地规范筹建教师进修学校、函授师范学校等来提升中小学教师的学历文化水平。1955年，教育部出台《关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》，进一步明确了教师进修学校、函授师范学校实施在职教师业余文化补习工作的要点。从此，我国各地以教师学历补偿为基本使命的教师进修学校等机构陆续建立。

改革开放后，针对大批中小学教师学历不足的状况，国家着手恢复与重建中小学在职教师培训体系。1986年，原国家教委出台《关于加强在职中小学教师培训工作的意见的通知》，进一步强调师资培训工作的重点是“使现有不具备合格学历或不胜任教学的教师，绝大多数能够胜任教学工作，并取得考核合格证书或合格学历”。在这一阶段，教师进修学校是中小学教师学历补偿培训工作的基本渠道，在提升教师学历水平与专业素质中发挥着重要作用。

（二）以教师继续教育为主线的发展完善期（1990—2010年）

随着中小学教师培养和培训工作的持续开展，义务教育段教师学历补偿教育已基本完成。1990年，我国小学教师达到国家规定合格学历的比率已由1977年的47.1%上升至73.9%［4］，少部分学历尚未达标的教师将主要在高等学校进行学历进修，教师进修学校所承担的教师学历补偿教育逐步走向终结。1991年，原国家教委印发《关于开展小学教师继续教育的意见》，首次在国家层面提出要大力开展小学教师的继续教育，并明确“教师进修学校和中等师范学校师资培训部是开展教师继续教育的重要基地”。1999年，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出实施“跨世纪园丁工程”，计划“对现有中小学校长和专任教师进行全员培训和继续教育”，并强调建立和完善继续教育制度，教师教育职前职后一体化发展开始受到重视。

进入新世纪，面对基础教育改革与发展的新挑战，以县级教师进修学校为主体所开展的中小学教师培训工作也逐渐转入新阶段。提高教师整体素质、适应基础教育改革的继续教育已成主要目标，部分地区着手推进区县级教师培训机构改革建设。2002年，《教育部关于加强县级教师培训机构建设的指导意见》指出必须“按照小实体、多功能、大服务的原则加强县级教师培训机构建设”，并明确县级教师培训机构的主要任务是实施本地区中小学教师继续教育工作。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在“加强教师队伍建设”中提出了“完善培养培训体系，做好培养培训规划”的改革目标。系列政策极大地促进了县级教师培训机构的完善和发展，使其逐渐成为地区开展中小学教师继续教育工作的培训、研究和服务中心。

（三）以教研训一体化为指向的转型创新期（2011年至今）

伴随着教师专业发展理论研究的深化和对培养高素质专业化教师队伍的新要求，县级教师进修学校与教师培训机构功能单一、与教研室、教科所、电教馆服务职能分散等问题日益凸显。为此，2011年，《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》提出“促进县级教师进修学校与相关机构的整合和联合”，以在集中培训、远程培训和校本研修等方面发挥组织协调、服务支持作用。同年，教育部开展示范性县级教师培训机构评估认定工作，在评估标准中明确将资源整合作为观察要点，要求“县级教师培训机构已基本实现与教研、科研、电教等相关机构的职能和资源的有效整合，形成上联高校、下联中小学的区域性教师学习与资源中心。”在此背景下，江苏、河北、宁夏、广东、福建等地陆续出台了关于县级教师发展中心的建设意见与标准，进一步倒逼县级教师培训机构向教研训一体化的新型县级教师发展机构改革转型。

新时代党和国家对教师专业素质能力提升的重视达到新的高度，着力通过整合教师进修学校和教研、科研、电教部门相关职能和资源，建设教研训一体化的新型县级教师发展机构。2018年，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出要“建立健全地方教师发展机构和专业培训者队伍，依托现有资源，结合各地实际，逐步推进县级教师发展机构建设与改革，实现培训、教研、电教、科研部门有机整合。”同年2月，教育部等五部门出台《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》明确要“建设研训一体的市县教师发展机构，更好地为区域教师专业发展服务”。上述举措不仅构建了良好的教师发展政策环境，也为传统单一功能的县级教师进修学校或培训机构向教研训一体化多元功能的新型县级教师发展机构转型提供了机遇。

二、当前新型县级教师发展机构建设存在的主要问题

虽然当前新型县级教师发展机构建设追求区域内教研训一体化的目标大致相同，推动教师培训、教研、科研、电教等资源整合的建设路径基本一致，但如何建设、怎样实现整合还有待进一步探究。在大部分地区机构改革打破固有教师培训格局，但新的体制机制尚未健全的中间转型期，新型县级教师发展机构建设仍面临系列问题。

（一）机构整合程度不高，工作职能定位模糊

整合教师培训、教研、科研、电教等相关机构的职能和资源是建设新型县级教师发展机构的基础条件。随着各地机构改革实践的多样推进，我国当前县级教师发展机构存在“教师进修学校”“教师培训中心”“教师继续教育中心”“教师学习与资源中心”“教师发展研究中心”等多种名称，设置方式主要包括“独立设置”和“合并设置”两种类型。“独立设置”是指教师培训、教研、科研和电教机构相互独立，各成体系；“合并设置”是指将教师培训机构与教研、科研和电教等平行机构中的一个或多个进行合并重组，如形成教研训一体化的新型县级教师发展机构。有研究调查发现，我国“独立设置”的区县级教师发展机构约占50%［5］，表明仍有近半数地区的教师培训、教研、科研和电教等机构尚未整合，教师发展的服务资源仍处于分散状态。

机构整合也带来县级教师发展机构工作职能的变化。根据相关政策文件，合并后的县级教师发展机构应承担组织在职教师培训，开展教学研究、教学指导、课题研究、教育信息化建设和提供教育决策服务等职能。但从机构合并实践而言，其职能定位大致有三种情况：一是县级教师培训部门与教研、科研部门合并成立“三位一体”的教科所或教培中心，同时承担师训、教研和科研职能；二是县级教师培训部门与教研、科研、电教整合形成“四位一体”的县级教师发展中心；三是与县中职学校或县级广播电视大学、社区学院等其他组织合并的县教师进修学校，承担师训、继续教育等职能。无论是哪一种合并形式，其结果往往是教师培训、教学研究成为机构职能的一小部分，容易造成教师培训、教学研究某项职能弱化与边缘化趋势。另外，部分地区县级教师发展机构虽表面合并了教研训组织，但并未实现文化、领导、结构和职能等方面的深度融合，各组织间协调合作力度也不强，教研训职能“貌合神离”问题屡见不鲜。

（二）师资队伍力量薄弱，服务能力有待加强

师资队伍是衡量县级教师发展机构质量的重要指标。早在2002年，《教育部关于加强县级教师培训机构建设的指导意见》就明确提出“要按照少而精、专兼结合、合理流动的原则加强县级教师培训机构师资队伍建设”；2022年，“强师计划”再次对县级教师发展机构及培训者、教研员队伍予以强调。但由于县级教师发展机构大多隶属于县教育行政部门，人员安排、经费管理、业务交流等方面并没有纳入义务教育体系，近几年我国义务教育阶段实施的教师工资改革、教师全员培训等政策也并不涵盖教师发展机构，导致县级教师发展机构人员编制、工资待遇、专业发展等方面受到较大限制［6］。特别是在当前建设高质量教师队伍的艰巨任务下，县级教师发展机构师资队伍数量不足、结构失衡和整体素质不高等问题更加凸显，极大影响了机构组织服务能力的发挥。

机构人员队伍问题具体表现在三个方面：一是事业编制存量固化，专业人员配备数量和结构失衡。由于县级教师发展机构人员编制限制，“退一补一”情形难以适应机构职能拓展需求，人力不足、队伍老龄化、学科不均衡、非教学人员比例高等问题日渐凸显。二是学习培训机会欠缺，队伍专业发展乏力。整合后的县级教师发展机构承担了本区域教师教育有关组织、协调、指导、研究和服务等任务，专业队伍人员理念、知识和能力方面也需实现全面提升，以能够胜任教研训一体化工作要求。但当前面向县级教师发展机构管理者和培训者的专项培训和专业指导不多，专业交流和系统学习的机会也较缺乏。三是职称晋升通道不畅，岗位吸引力不强。例如，大多数县级教师发展机构人员专业职称评聘归属于中小学教师系列，职称评聘的业绩条件与其日常岗位职能匹配程度不高，相应评审条件的规定也较为模糊，不仅造成内部专业人员发展受限，也对外部优秀人才的吸引力也不足。

（三）经费投入保障不足，运行条件有待改善

县级教师发展机构要实现教研训等相关机构职能和资源的整合建设，需要较大的前期投入和后期充足的运行资金保障。前者包含县级教师发展机构的校舍场地、设备设施、网络环境、图书资料等基础设施建设，后者包含办公、人员、培训等经常性费用和专项费用。按照我国现行教育财政管理体制，县级教师发展机构管理权属于地方，具体建设采取以地方财政拨款为主的经费保障机制，因而地方经济发展水平对县级教师发展机构资源整合与支持体系影响较大，县域间存在差异。在经济较为发达的地区，可为县级教师发展机构提供充足的经费保障。例如广东省明确规定了“县级人民政府将教师发展中心经费列入年度财政预算予以保证，原则上整合后的教师发展中心财政经费不少于整合前几个单位经费总和”［7］。但反之，中西部多数县级政府财力较薄弱，“以县为主”的财政体制难以为县级教师发展机构提供充足的经费支持，机构整合后的人员、场地、设施设备等条件亟待改善。