中小学教师工作负担过重：问题识别、制度根源与治理方略

摘 要：

中小学教师工作负担过重是因教师工作量过大、教师资源错误配置和违背教师工作意愿而导致的一种不合法、不合理、不合情的教师管理现象。从合法性、合理性、合情性三个标准考察，我国中小学教师负担过重问题具有普遍性、复杂性、风险大等特征，需要引起各级政府和全社会的高度重视。造成中小学教师工作负担普遍偏重的根本原因在于制度缺失，如教师相关法律制度缺失、教师管理行政化、学校管理机制僵化、教育改革的强制性等。治理中小学教师工作负担过重，需要从国家层面、学校管理层面及教师自身层面进行综合治理：加强顶层治理，完善教师劳动权利保护相关法律体系；严格源头治理，多方协同减少教师非教育性事务；探索精准治理，建立教师工作负担清单管理制度；优化系统治理，建构刚柔相济的教师管理制度；创新校本管理，建立赋能增效的教师支持体系。

关键词：

中小学教师；教师工作负担过重；制度根源；治理

中图分类号：G451

文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2024）04-0087-11

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2024.04.009

“教师负担过重是当前教师队伍建设中面临的真问题和难问题。”[1]近年来，中小学教师工作负担过重现象引起社会广泛关注。2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》[2]，中小学教师“减负”工作被提上政策议程。不少研究者围绕我国中小学教师工作负担现状、原因及治理对策，进行了有益探究，一些学者介绍了英国、新加坡等国家为教师减负的政策与经验。但关于如何给教师“减负”，研究者大多集中在教师负担“减什么”“减多少”“怎么减”等思辨阶段，对“负担过重”的概念界定不清晰，对教师工作负担过重及其“减负”治理的制度逻辑认识不到位，对“减负”政策的建议仍处于碎片化状态。本文试图在系统梳理已有研究成果的基础上，深入探讨中小学教师工作负担过重现象的本质及其制度原因，并从制度创新角度提出有效的政策建议。

一、中小学教师工作负担过重的问题识别

解决教师工作负担过重问题，首先需要对相关概念进行界定，并对其开展实证研究和价值分析。已有研究侧重于从日常观察或调查角度解释中小学教师工作负担重的现象，但由于缺乏对教师工作负担标准和价值的理性思考，出现了对教师工作负担过重问题的学理阐释不足等问题。因此，明确中小学教师工作负担过重的判断标准与性质，是解决教师工作负担过重问题的前提。

（一）中小学教师工作负担过重的判断标准

1.教师工作时长是否合法

教师作为劳动者，理应受到《中华人民共和国劳动法》保护（以下简称《劳动法》）。根据《劳动法》的规定，劳动者工作时长每天不应该超过８个小时[3]。教师每日平均工作8小时并且每周平均工作40小时，是判断教师完成工作量的法定标准。李新翠经过调查研究后发现：中小学教师平均每周工作时间为52.54小时[4]。宋洪鹏等对北京市15 644名中小学专任教师的调查显示：北京市中小学教师每周的工作时间总数为56.8小时[5]，明显高于《劳动法》规定的工作时间。根据世界劳工组织（ILO）和欧洲改善生活和工作条件基金会（Eurofound）提出的“在１周内工作时间≥48ｈ的为长工时劳动者”标准，长工时在我国中小学教师中较为普遍，达到63.30%[6]。由此可见，我国中小学教师普遍存在周平均工作时间过长、超过法定工作时间的现象，且周工作时长呈现逐年增加的趋势，工作负担过重已成为共识。教师工作负担重是由教师工作对象和环境的复杂性决定的，是教师责任重大和劳动艰辛的重要表现。鉴于教师职业的特殊性，其工作时间和场所并不局限于课堂，具有时间上的持续性和空间上的延展性，其周工作时间往往超出40小时，但超出法定工作时间是否就属于负担过重，目前还没有一致的结论，从教师工作负担“重”到“过重”的时间标准还需要深入研究。

2.教师工作内容是否合理

许多学者从教师岗位职责内容或工作任务是否由学校分配的角度判断教师工作负担是否过重。如有学者提出教师负担即教师应担当的责任、履行的任务和承受的压力[7]。但也有学者认为：教师在工作中承担的责任和压力并不应视为负担，只有那些超出时间和制度规定、超出教师承受范围、影响教师工作生活平衡的事务才称得上“负担”[8]。这些研究强调教师除了上课，还有批改学生作业、与家长沟通联系、与学生谈话谈心、参与学校管理与教育改革等工作任务。

大多数学者将教师工作负担分为专业工作内负担和专业工作外负担。专业工作内负担即与教书育人工作相关的时间和精力付出，主要指教学工作。专业工作外负担即与教书育人工作关联不紧密的时间和精力付出，如政府的非教学检查、学校行政事务、社区事务等。随着教学改革的深入，教师工作量有所增加，这属于正常工作负担。但如果承担过多的非教学工作，而正常教学工作任务并没有减少，就属于工作负担过重。研究发现：初中教师总工作时间偏长，但直接用于教学的时间偏少，课外研究、班级管理和行政事务占据了初中教师更多的时间，并且中低职称教师的工作时间更长[9]。高中教师周平均工作时间中真正用于教学的时间（即授课）不足工作时间总量的1/5，备课时间超过工作时间总量的1/3，批改作业的时间也接近工作时间总量的1/5[10]。特别是乡村教师存在工作总量多、工作时间长，工作结构不合理、非教育教学任务重，任务整合度低、工作面过广等问题[11]。在周工作时间分配上，教师从事课堂教学的工作时间最少（平均为9.75小时），仅占总工作时间的19.93%，远低于国际水平[12]。中小学教师的不合理负担不仅表现为工作时间长、与教育教学无关的工作量多，还体现在教师感知到的工作量大等方面［5］。不难看出，这些研究将教师负担过重理解为教师承担过多非本职工作导致的工作结构不合理现象。

显然，与传统教师相比，现代教师的岗位职责更加复杂，许多任课教师兼任班主任、学校中层管理人员或校领导等职务。因此，现代教师的工作内容更丰富，工作时间更长。判断教师工作负担是否合理，首先要打破对教师教学岗位职责单一性的认识。但在学校内部，岗位配置及其职责划分是否合理，职责的边界是否清晰，仍然是判断教师工作负担是否过重的重要依据。

3.教师工作负担是否合情

有学者认为，教师工作负担是指教师在教学活动中承担的与本职工作无关的或超出合理的工作时间及职责范围的工作、责任、压力以及为此付出的代价等［13］。这一观点强调了教师个体对非本职工作的拒斥及由此产生的消极情绪和行为，其暗含的前提为工作负担是教师“不应该”承担的负担和“不愿意”接受的负担。尽管是否与本职工作无关、是否超出工作边界很难界定，但违背教师主观意愿和身心承受的负荷导致的不合情也是教师工作负担过重的典型特征。

研究表明：在教学时间与非教学时间划分不明确的情况下，教师往往感到投入更多的时间却没有得到应有的回报，从而产生较大的工作压力［14］。工作负担过重是中小学教师的主要压力源，且随着教龄与工作任务的增加，教师面临的各种压力表现出增加趋势，有11—15年教龄的教师感知到的工作压力最大［15］。长工时是造成中小学教师人群职业紧张、抑郁症状和失眠的独立危险因素［6］，教师对过度的行政工作非常反感［16］。越来越多的研究表明：主观工作负担较重，已成为我国中小学教师负担过重的主要表现。尽管教师工作负担既有客观标准，也有主观标准，是否过重往往需要综合判断，但当教师感受到的工作压力超过身心承受限度，轻则影响教师身心健康，导致工作效率下降，重则产生职业倦怠和离职倾向，这两种情况下可以判定为教师工作负担过重。

综上，教师工作负担是否过重需要从是否合法、合理和合情三个方面综合判断。教师工作负担过重是指教师工作任务和内容超过了其应该承担的工作边界以及工作量超过了其所能负荷的程度并导致职业倦怠的现象，具体表现为：非法定的工作内容太多、周（学期或年）平均工作时间过长、工作强度过大、工作压力感过大、工作自我效能低、身心严重疲惫等。总之，中小学教师工作负担过重是由于教师的工作量过大、教师资源错误配置和违背教师工作意愿导致的一种不合法、不合理、不合情的教师管理现象。

（二）中小学教师工作负担过重问题的特征

如何看待中小学教师工作负担过重问题，影响对这一问题治理逻辑的认识。中小学教师负担过重问题具有普遍性、复杂性、累积性等特征，迫切需要加强综合治理。

一是问题存在的普遍性。从已有的研究结论看，中小学教师工作负担过重是一种普遍现象。一是周课时数多，大大超过了国家规定的标准；二是日平均工作时间长；三是形式主义的非教育教学任务频繁，耗费了教师大量时间和精力，令其不堪重负。钟建林等对福建省义务教育阶段教师的6 060份调查问卷显示：73.70%的受访教师认为教育教学工作负担很重或负担较重［17］。既然问题具有普遍性，那么，治理过重负担就成为全国性的教育政策议题和亟须破解的基础教育发展难题，必须引起各级政府和全社会的高度重视。

二是问题形成的复杂性。教师工作负担在不同层级、不同区域、不同发展条件和水平的学校之间存在较大差异。造成中小学教师工作负担过重的原因是多元的、变化的、叠加的，有“社”源性负担、“校”源性负担、“生”源性负担、“师”源性负担等［13］。这些原因彼此交织，“既有内生性的教师多重角色与学习匮乏的冲撞，也有外源性的学校效益和考评压力、行政部门干扰专业自主以及家长短期过高的功利性期望。”［18］造成教师工作负担过重问题的原因是复杂的，治理中小学教师工作负担过重问题是一件非常艰难的任务，需要政府、社区、教育主管部门和学校多部门联动，协同治理。

三是问题风险的累积性。中小学教师工作负担过重已经产生了许多严重的负面影响。从短期看，教师负担过重既损害了教师的身心健康、影响了教学质量的提高，也不利于学生的健康成长。研究发现：有51.23%的中小学教师存在不同程度的心理健康问题［19］。过重负担会使教师产生职业倦怠，超过1/3的教师对工作有厌倦情绪［20］。一项针对近10万余名中小学教师的问卷调查发现：近80.00％的被调查者表示自己患有咽喉和颈椎方面的疾病；68.00%的教师表示自己曾因工作而出现失眠或早醒的情况［21］。据北京、天津、大连、青岛等地调查发现：有57.40%的教师感到薪水太低，31.10%的教师表示“如有挣钱多的工作，愿意弃教转行”［22］。从长远角度来看，教师工作负担过重还可能导致中小学教育系统性、结构性风险，如优秀教师流失、教师内卷化，进而严重阻碍基础教育高质量发展目标的实现，甚至阻碍我国教育强国梦和办人民满意教育的战略实现。由此可见，治理中小学教师工作负担过重问题刻不容缓，具有紧迫性。

二、中小学教师工作负担过重的制度根源

深入分析中小学教师工作负担过重的原因，是有效治理这一难题的关键。尽管造成中小学教师工作负担过重的原因是多方面的、综合的，但当中小学教师工作负担过重问题成为普遍现象时，就需要从制度层面进行系统反思。教师工作负担过重与教师相关法律制度缺失、教师管理行政化、学校管理机制僵化、教育改革的强制性等现象存在内在的联系。

（一）教师相关法律制度缺失造成教师工作边界模糊

一是教师法律身份认定不明确。法律身份是指经由法律赋予而形成的身份，具有特定法律身份的人享有特定的权利，并承担特定的义务，其权利救济方式具有一定程度的特殊性。不同的法律身份体系下，其权利与义务、资格任用、工资福利及权利救济途径等有所不同。教师工作负担既与法律赋予教师的工作义务相关，也与法律赋予教师的劳动报酬和福利权利相关。涉及中小学教师法律身份的法律主要有《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）、《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。2009年修订的《教师法》规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”［23］该法不仅强调了教师法律身份的专业性，还强调了其身份的公共服务性质。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》规定公务员是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”［24］，这就把教师排除在公务员范围之外。2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订的《中华人民共和国公务员法》，依然没有明确教师的公务员性质。在教师管理中，职业事实上的公务员性质与法律规定上的非公务员性质的矛盾，不可避免地暴露出诸多问题：第一，没有规定教师教学工作量标准，造成教师在履行工作义务上经常越界。《教师法》规定教师要“贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务”［23］，但各地在具体实施《教师法》的过程中，并没有制定明确具体的教师工作量标准。在应对各种内外部危机过程中，层层压实主体责任的行政势能，迫使教师承担大量行政事务甚至社会事务，如地方政府或社区等布置给学校的创建文明（卫生）城市文字档案整理、流动人口入户登记管理、重大社区活动治安协管、摊派费用收缴等，许多学校为教师安排的工作任务不合法、不合理、不合情但教师又无法拒绝或不敢拒绝。第二，中小学教师应该享有的获取合理劳动报酬的权益经常被侵犯。如长期低工资、恶意拖欠工资、随意被解聘，教师很难申诉成功或获得法律救济。尽管《劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）可以作为教师维权的法律依据，但教育部门与其他部门的法律不相容，教师维权步履维艰。