党领导托育服务发展的历史经验、现实困境与未来进路

摘 要：我国托育服务的发展史，就是中国共产党领导托育服务的踔厉奋斗史。在中国共产党的领导下，托育服务的发展从“革命摇篮”到“保育未来”，历经了新民主主义革命时期的筚路蓝缕，社会主义建设时期的重建恢复，改革开放时期的曲折发展，逐步迈向新时代普惠优质的伟大奋进之路。在我国托育服务发展历程中，形成了以坚持党的全面领导为根本，以为人民谋幸福为目标，以服务发展大局为中心，以政策体系建设为抓手的历史经验和基本要义。在全面建成社会主义现代化强国的关键时期，应积极应对托育服务发展面临的多元化供给、普惠性转型、高质量发展与高效能治理的现实困境，从优化服务供给体系、标准规范体系、综合监管体系和制度保障体系出发，加快推动新时代托育服务体系现代化建设。

关键词：中国共产党；托育服务；历史经验；现实困境；未来进路

中图分类号：G610 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2023）04-0090-11

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2023.04.010

走过百余年奋斗历程，历经新时代十年伟大变革，中国共产党在革命性锻造中更加坚强有力。正如党的二十大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”［1］。中国共产党自成立以来，就始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，真正做到了念民所忧，行民所盼，解民所急。而中国共产党领导托育服务发展的历史，是党中央“以人民为中心”价值追求的体现，是解决家庭后顾之忧，促进民生福祉和儿童早期发展的关键途径。近年来，随着女性进入劳动力市场以及家庭规模小型化的发展，婴幼儿无人照护问题日益凸显。大力发展托育服务，是实施积极应对人口老龄化国家战略，促进人口长期均衡发展的基础性工作，是“一小”服务保障的重点任务。在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，托育服务改革和发展迫切需要科学的政策制定，把握最新的矛盾挑战，掌握发展主动权，确立清晰的方向标和路线图。为此，本文回顾、总结了中国共产党领导托育服务发展的历史演进和经验启示，并结合当前我国托育服务发展中的关键挑战，对加快推动托育服务未来发展进路作出展望，以期为托育服务科学决策及变革提供可资参考的历史经验和发展思路。

一、中国共产党领导托育服务的发展历程

在中国共产党领导下，托育服务随着不同历史时期党的执政理念以及社会经济变革的需要，经历了不同的发展阶段，体现出了不同的时代特征。根据建党以来托育服务政策发展的时代背景以及重要政策的颁布，托育服务历经了四个主要阶段：抚育革命后代，保障战时需求的新民主主义革命时期；解除工农后顾之忧，服务经济振兴的社会主义革命和建设时期；抚育责任回归家庭，福利性走向市场化的改革开放时期；促进民生福祉，托育服务繁荣奋进的中国特色社会主义新时代。

（一）筚路蓝缕：抚育革命后代，保障战时需求的新民主主义革命时期

从1919年五四运动爆发至1949年中华人民共和国成立，是新民主主义革命时期，经历了从旧民主主义革命向新民主主义革命的转变，具有鲜明的时代特征。五四运动传播的男女平等思想，激发了妇女解放思潮。新思想的倡导与中国共产党领导的妇女解放运动以及对女性劳动力的需求叠加，托育服务得以起步，以增进社会教育和妇女解放。1931年颁布的《中华苏维埃共和国劳动法》要求工厂内设立哺乳室及托儿所，并由工厂负责请人看护［2］。此后，以解放妇女为目的的托育服务在武装斗争中发展起来。为了进一步规范托儿所的发展，1934年，苏区中央人民政府颁布了《托儿所组织条例》（简称《条例》），这是中国共产党成立以来第一部关于托育服务的专门文件［3］。

抗日战争爆发后，中国共产党将托育服务发展与革命战争统一起来。如何安置前线指战员的子女和革命烈士的遗孤，成为党中央特别关心的问题。虽身处后方，远离抗日前线的烽火，但保育人员在另一个战场捍卫着宝贵的生命。托儿所成为那段筚路蓝缕革命岁月的一个温暖角落。1941年，陕甘宁边区政府公布《关于保育儿童的决定》，对保育院卫生、行政、保育人员等作了规定［2］。抗日战争胜利后，中国共产党持续关注儿童保育工作，着力推广革命根据地的保教工作经验。在新民主主义革命时期，托育服务的发展带着深刻的“革命”印记，与抗战后方保育革命后代紧密结合在一起。

（二）重建恢复：解除工农后顾之忧，服务经济振兴的社会主义革命和建设时期

从1949年10月至1978年12月党的十一届三中全会召开，是社会主义革命和建设时期。新民主主义革命胜利后，中国共产党通过解放、发展生产力，开辟了中国历史新纪元［4］。随着社会主义建设的不断推进，工业化、现代化建设需要大量劳动力。当广大妇女开始走出个体小家庭而广泛参与社会劳动后，托育服务便成为迫切需求，大批举办托儿所、幼儿园成为解除工农后顾之忧的必然选择。

1951年，全国各地在工厂、机关、学校、农村开设托儿所7 681个，受托儿童95 748名，较解放前增加了363倍［5］。1955年，国务院颁布《关于工矿、企业自办中学、小学和幼儿园的规定》，进一步确立了工矿、企业自主提供托幼服务的工作方针［6］。1956年，《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》明确规定托儿所招收3周岁以下的儿童［7］。在社会主义革命和建设时期，托育服务对社会主义建设和解放生产力发挥了重要作用，是支持妇女广泛参与社会劳动的重要推动力。“文革”期间，已经初步确立的托幼方针被否定，托儿所建设遭到严重破坏，后来逐步得以恢复和发展。总体而言，托育服务随着我国社会主义革命和建设进程不断发展，成为减轻广大妇女育儿负担，更好地培育儿童，使其成为全面发展的社会主义接班人的重要举措。

（三）曲折发展：抚育责任回归家庭，福利性走向市场化的改革开放时期

从1978年12月至2012年11月党的十八大召开，是改革开放和社会主义现代化建设新时期。在对内改革、对外开放的政策背景下，为适应市场经济体制改革的需求，婴幼儿照护责任逐渐回归家庭［8］。

首先，从改革开放至20世纪80年代中期，在对外开放、经济体制改革深入推进和实施计划生育政策的大背景下，优生优育的观念兴起，更多妇女参与劳动，对社会化托育服务的需求日益增加，托育事业得到了党和国家的高度重视，有关规范托育服务发展的政策文件陆续颁布。1979年，全国托幼工作会议明确了“政府牵头主导、各部门协同管理”的管理体制，决定设立“托幼工作领导小组”［9］。1980年，卫生部颁布了《城市托儿所工作条例（试行草案）》参见：天津市教育卫生委员会托幼处编《托幼工作文件汇编》，1993年，第1页。），对婴幼儿的卫生保健工作、教养工作、组织编制及工作人员职责、房屋和设备作出了明确规定。1981年，卫生部妇幼卫生局颁布《三岁前小儿教养大纲（草案）》［10］，这是关于我国托育机构教养规范的首个正式文件，明确提出了托儿所教养工作的具体任务，也为托育机构的质量内涵提出了明确的方向和依据。1985年，卫生部颁布《托儿所、幼儿园卫生保健制度（草案）》［10］，明确了托儿所的体格锻炼、健康检查、疾病防控、卫生消毒及隔离等制度。这一时期，各机关和企事业单位依然承担着较为重要的托幼服务供给责任。然而，在短暂得到规范和重视后，“托幼工作领导小组”于1982年精简机构时被撤销，托育服务权责不清、规范和监督不足的问题逐渐凸显［11］。

20世纪80年代末到90年代初，中国经济体制开始从计划经济向市场经济转变，这场经济领域的深刻变革引发了包括教育在内的社会生活一切领域的相应变革。农村集体经济首先进行改革，建立在农村集体经济之上的托儿组织彻底解体［12］；与此同时，城市国有经济“下放经营权”改革不断推进，企事业单位剥离社会职能，经济效益得到强化，由企事业单位主办的福利性托儿所数量开始大幅度减少。1987年，国务院通过《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》，明确指出，将教育部作为全国幼儿教育工作的主管部门［13］。1988年，国家教委等8部门联合制定的《关于加强幼儿教育工作的意见》明确了幼儿教育的性质，指出养育子女是家长应尽的义务，托育服务不属于义务教育［14］。在这一时期，婴幼儿抚养责任重新回归家庭，托育服务政策主要以家庭早期教育指导为主，并逐渐淡出国家公共服务政策视野。例如，1999年，国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求“普及婴幼儿早期教育的科学知识和方法”［15］；2006年，国务院发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》［16］再次强调了对婴幼儿抚养和家庭教育的科学知识的普及。

（四）普惠优质：促进民生福祉，托育服务繁荣奋进的中国特色社会主义新时代

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央带领人民迈进中国特色社会主义新时代。托育服务相关政策呈现出新的发展特征，迎来快速发展的繁荣阶段。

2012年颁布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，要“利用多种渠道，积极开展公益性0～3岁婴幼儿早期教育指导服务”，政府仅提供间接且具有补充性质的早期教育指导仍是这一阶段政策话语的重点［17］。直到2017年，“婴幼儿照护”作为新时代国家“幼有所育”战略和促进人口政策落实的新举措进入政策视野。2019年，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（简称《指导意见》）［18］，首次从国家层面明确婴幼儿照护的重要意义和国家责任，确定了“政策引导、普惠优先”的原则，拉开了托育新元年的帷幕。同年，国家出台《托育机构设置标准（试行）》［19］《托育机构管理规范（试行）》［19］《托育机构登记和备案办法（试行）》［20］，对托育机构的设置标准、备案登记和规范管理作出了明确规定。自2021年起，国家卫生健康委相继印发了《托育机构保育指导大纲（试行）》［21］、《托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）》［22］、《托育机构负责人培训大纲（试行）》［23］、《托育机构保育人员培训大纲（试行）》［23］等文件，对托育机构的保育服务规范、婴幼儿伤害预防和人才培养作出了明确规定。随后，《托育机构婴幼儿喂养与营养指南（试行）》［24］、《托育机构消防安全指南（试行）》［25］、《托育综合服务中心建设指南（试行）》［26］陆续出台，并对托育机构保育规范中的喂养与营养提出了新的要求，并在安全保障等方面制定了一系列标准和规范［8］。2023年，国家卫生健康委新发布了《家庭托育点管理办法（试行）（征求意见稿）》［27］。至此，0～3岁婴幼儿照护服务政策法规体系初具雏形，为托育服务优质发展提供了坚实的制度保障。

二、中国共产党领导托育服务发展的历史经验

在全面总结建党以来托育服务发展经验的基础上可以看出，我国托育服务在发展历程中呈现出以坚持党的全面领导为根本，以为人民谋幸福为目标，以服务发展大局为中心，以加强政策体系建设为抓手的四大本质特征，成为我国托育服务事业发展的宝贵历史经验，为新时代高质量普惠性托育服务体系建设提供了重要理论遵循和实践指导。

（一）以坚持党的全面领导为根本，为托育服务科学发展提供方向指引

回顾托育服务发展的历史可以发现，各个阶段托育服务的发展，均得益于中国共产党强有力的领导和国家对托育服务事业发展的重视。中国共产党在建党之初便鼓励开设托儿所，托育服务呈现出共产主义的色彩。进入社会主义建设时期，除了解决托育服务供给问题外，为了促进托育服务的规范发展，解决托儿所和幼儿园的界限与领导关系不清晰的问题，国家以3岁为分界点，明确指出3岁以下婴幼儿进入托儿所，归属卫生部门领导。1979年，国务院设立“托育工作领导小组”，进一步加强对托育工作的行政管理和组织领导。党的十八大以来，托育服务在短暂回归家庭之后，又以显性制度的方式回归到国家层面制度设计之中，明确了托育服务的发展方向和基本原则，保证托育服务制度走向系统化与规范化，托育服务事业在党的领导下稳步前行。