我国民族基础教育政策的发展历程、演进逻辑及未来走向

摘要：中华人民共和国成立以来，我国民族基础教育政策的发展经历了四个阶段：一是以加快发展初等教育为前提的初始起步阶段，二是以实施九年义务教育为重点的恢复调整阶段，三是以实现教育协调发展为目标的加速追赶阶段，四是以寻求民族特色发展为根本的融合发展阶段。在政策演进过程中，逐渐呈现出以管理体制变迁为核心的政策动力机制，从“社会本位”向“个人本位”转变的政策价值取向，以运用多种政策工具为手段的实施过程保障，以政治学话语与经济学话语为主导的政策话语规则。未来我国民族基础教育政策应呈现出“两团体”统一协作为原则的政策动力机制，多元视角的政策价值取向，多种政策工具有机结合的实施过程保障，多方参与的政策话语体系。

关键词：民族基础教育政策;民族教育;发展历程;演进逻辑;未来走向

中图分类号：G520

文献标识码：A文章编号：1674-7615（2022）03-0091-09

DOI：10-15958/j-cnki-jywhlt-2022-03-014

民族基础教育是我国教育事业的重要组成部分，中华人民共和国成立以来，我国高度重视民族基础教育，党和政府出台了一系列相关政策，推动了我国民族基础教育的发展，使其教育规模逐渐扩大，教学质量不断提升，教育体系趋于完善。但与此同时，民族基础教育发展过程中也逐渐凸显诸多问题，如财政投入不足，师资力量匮乏，教学设备陈旧等[1]。因此，加强对民族基础教育政策的研究至关重要。本研究对中华人民共和国成立以来我国民族基础教育政策的发展脉络进行系统梳理，探寻教育政策的演进逻辑，并对其未来走向进行展望，以期为民族基础教育的未来发展提供思考与借鉴。

一、民族基础教育政策的发展历程

纵观中华人民共和国成立以来国家出台的民族基础教育政策，根据民族基础教育自身发展的阶段性特征以及重要政策的发布时间，可将我国民族基础教育的发展历程划分为以下四个阶段。

（一）以加快发展初等教育为前提的初始起步阶段（1949—1977年）

中华人民共和国成立伊始，我国教育事业百废待兴。进行社会和政治改革，改变教育落后现状，成为少数民族地区发展的迫切需要[2]。1949年出台的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出，“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”，至此，我国民族基础教育建设正式被提上议事日程。在此阶段，国家相继出台了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（1952年）、《中华人民共和国国务院关于少数民族教育事业经费问题的指示》（1956年）等政策，在国家政策的推动下，民族基础教育稳步发展。

1.加大民族教育经费投入，扩充初等教育办学规模

1951年，第一次全国民族教育会议成功召开，会议提出，“少数民族地区除按一般开支标准拨给教育经费外，另拨专款帮助解决学校设备、教师待遇、学生生活等方面的特殊困难”。《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》与《中华人民共和国国务院关于少数民族教育事业经费问题的指示》同样提到了经费补助问题。教育经费投入极大地促进了学校基础设施建设，为更多适龄入学群体提供了接受教育的可能性。与中华人民共和国成立初期相比，政策推行后的一段时间内，无论是学校规模、在校生人数还是专任教师数量，都有显著提升，到1952年底，民族自治地方小学数量共59 597所，在校生人数467-31万，专任教师数量5-98万;至1978年底，三者数量分别提升至142 865所、1 705.24万、31-02万[3]。

2.使用民族语言文字教学，促进民族文化自由发展

1950年，政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》提出，“少数民族学生除学好本民族语文外，亦应学习汉语汉文”。次年举办的第一次全国民族教育会议提出，“凡有现行通用文字的民族，小学和中学的各科课程必须用本民族语文教学”。在国家民族语言政策的指引下，少数民族语言文字教学得到较快发展，一方面为少数民族学生学习提供了语言环境，另一方面为未来双语教学的实施与发展奠定了一定基础。

（二）以实施九年义务教育为重点的恢复调整阶段（1978—1991年）

1978年，党的十一届三中全会的成功召开，标志着我国进入改革开放的新阶段，少数民族基础教育也理应迈入一个全新的发展时期，但由于“文革”期间民族基础教育遭到严重破坏，因此，该阶段所推行的政策主要围绕恢复与调整展开。此阶段较具代表性的政策文件有：《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》（1980年），《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年），《国家教委关于继续组织高中教师支援西藏的通知》（1986年），《国家教育委员会、财政部关于下达民族教育专项补助经费的通知》（1990年）等。

1.经费补助与师资支援并行，推动教育资源均衡配置

1980年出台的《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》提出，“保证民族自治地方在教育事业上的自主权，教育规划、教师任用和招聘、经费的管理和使用等应由自治地方根据实际情况决定”。管理权限的下放在一定程度上促使当地群众和企业积极投入到基础教育的建设中去，但由于改革开放初期区域经济发展不平衡，客观上导致了教育资源的差异化分布。对此，国家积极调整民族教育方针，出台了一系列优惠政策，以弥补区域之间教育资源配置不均的问题[4]：一方面，国家通过加大对民族地区的教育经费投入，设立教育补助专款等方式来确保民族基础教育的稳定发展。例如，《中华人民共和国民族区域自治法》强调“加大对民族自治地方的教育投入”，《国家教育委员会、国家民族事务委员会关于申请民族教育专项补助经费的指示》《国家教育委员会、财政部关于下达民族教育专项补助经费的通知》提出，“国家每年增列一笔专项补助费”“补助经费的使用要实行项目管理、专款专用”。另一方面，针对少数民族地区师资匮乏、师资质量不高的问题，国家出台了《关于继续选派第五批援藏中学教师的通知》《教育部、国家计委关于落实中央关于在内地为西藏办学培养人才指示的通知》等相关政策，不仅鼓励内地教师前去民族地区支援，而且积极筹备内地班（校），推动教育资源均衡分布，进而提升民族地区的教学水平。

2.集中力量办好民办学校，逐步实施九年义务教育

《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》提出，要“切实抓好小学教育，办好寄宿制学校”;1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》提出，要“普及九年义务教育”，并提出了办好寄宿制学校的关键举措。大力发展以寄宿制为主的民办学校，减轻了学生的经济负担，为少数民族的适龄入学群体提供了更多的就学机会，在一定程度上保证了学生的入学率与巩固率，为逐步实施九年义务教育提供了制度保障。

3.积极开展民族双语教学，推广使用全国通用语言

改革开放以后，随着经济建设的不断发展，不同区域间的经济文化往来不断加强，通用语言的使用在一定程度上能够促进信息的沟通与传播。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》提出，要“根据情况从小学低年级或高年级起开设汉语文课程，并推广全国通用的普通话和规范汉字”，1988年颁布的《五省、自治区藏族教育研讨会纪要》重申了积极开展双语教学的指令。普通话的推广不仅能保证各民族间的经济往来，促进区域间的经济发展;也能提高少数民族学生实际运用汉语的能力，使其更好地适应未来生活、工作和社会发展的需要。

（三）以实现教育协调发展为目标的加速赶追阶段（1992—2009年）

20世纪80年代末、90年代初，世界上一些国家和地区因民族问题导致动荡甚至分裂，民族问题成为国家社会普遍关注的问题之一[5]。由此，党中央和国务院高度关注民族教育工作，1992年，国家教委、国家民委发布《关于加强民族教育工作若干问题的意见》，为此后民族教育的发展指明了方向，成为此阶段指导民族基础教育发展的纲领性文件。除此之外，这一时期还陆续出台了《关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》（1999年）、《关于内地有关城市开办新疆高中班的实施意见》（2000年）、《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》（2005年）等政策。此阶段的政策主要围绕对口支援与民族团结教育展开，目的是通过教育援助的实施与民族意识的养成，尽快实现基础教育的协调发展。

1.继续加大民族经费投入，确保实现“两基”攻坚计划

为响应《中国教育改革和发展纲要》提出的“20世纪前基本普及九年义务教育以及基本扫除青壮年文盲”（简称“两基”）的战略目标，少数民族区域积极开展“两基”攻坚计划，但由于少数民族地区大多处于山区、牧区等地域，导致了民族教育发展的艰巨性与长期性，截至2001年底，民族自治地区699个县级单位中，仅有358个县实现“两基”目标，占总数的51%[6]。为此，国务院在2002年颁布的《关于深化改革加快发展民族地区教育的决定》中，首次将“两基”置于民族教育重中之重的地位，并指出要“加大经费投入，加快推进进程”。此后出台的《国家西部地区“两基”攻坚计划》进一步加大了攻坚的执行力度，确保了攻坚计划的顺利实现。

2.开展内地援藏援疆行动，实现基础教育协调发展

1992年，第四次全国民族教育工作会议提出，“民族教育要与民族地区的经济发展相适应”。针对西藏教育落后、人才匮乏的状况，为了进一步满足西藏经济建设的需求，国家加大了对援藏工作的重视力度，于1992年推出了《关于进一步加强内地西藏班工作的意见》和《内地西藏中学班（校）管理实施细则》，并于1993年颁布了《关于进一步加强教育援藏工作的请示》，从经费补助、学校管理等方面加强了对藏区的教育支援。迈入21世纪，通过借鉴内地西藏班的办学经验，教育部发布了《关于内地有关城市开办新疆高中班的实施意见》和《关于扩大内地新疆高中班招生规模的意见》。内地西藏班、新疆班的成功举办，为民族地区基础教育的发展带来了活力，为实现基础教育协调发展注入了力量。

3.加强师资队伍建设，提升民族地区教学水平

与前期注重教师数量、缓解师资短缺的状况相比，本阶段的重点在于提升民族地区的师资水平，建设合格的双语教师队伍。2002年出台的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》提出，要加强少数民族地区的师资队伍建设，把培养“双语”教师作为当前师资培训的重点，“提高教师学历学位层次”。一方面，国家注重民族教师的学历水平与教学能力提升;另一方面，也注重对双语教师队伍的培养，目的是保证民族地区教师素养，提升民族地区教学水平。

4.大力发展民族团结教育，增强民族学生团结意识

加强民族团结教育不仅是培养社会主义建设者与接班人的需要，更是祖国统一和各民族平等团结、共同繁荣发展的需要[7]。1999年，教育部与国家民委发布《关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》，强调应依据学生的学段有层次地开展不同主题的团结教育活动。步入21世纪后，国家高度重视民族地区的德育工作，接连发布了《教育部办公厅国家民委办公厅关于在中小学进一步大力推进民族团结教育工作的通知》《学校民族团结教育指导纲要（试行）的通知》等政策，并积极推进民族团结教育基地建设，增强学生的团结意识与爱国意识，确保民族团结教育工作的稳步实施。

（四）以寻求民族特色发展为根本的融合发展阶段（2010年至今）

随着少数民族地区经济水平的不断提升，文化需求的不断增长，以往所遵从的追求外在价值、实现外在目的的外延式发展模式已不能满足新时期少数民族人民对教育的需求[4]。关注民族教育的内在价值，寻求自身发展的文化内涵，已然成为此阶段的重要需求。这一时期，国家相继出台了《关于印发扶持人口较少民族发展规划2011—2015的通知》（2011年）、《关于印发少数民族事业十二五规划的通知》（2012年）、《国务院关于加快发展民族教育的决定》（2015年）等政策，既关注到少数民族地区特有文化的发展，又强化了各民族间交流融合的价值理念，努力实现多元一体的全新图景。

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