我国弱势学前儿童教育权利保护：措施、意义与展望

【摘要】弱势学前儿童的教育问题不仅影响我国基础教育的质量和水平，更影响整个社会的公平与稳定。目前，我国在弱势学前儿童的教育问题上采取了三大措施，分别是：明确弱势学前儿童受教育权、建立弱势学前儿童教育资助制度、坚持优先原则以满足弱势学前儿童教育需求。这些措施以维护弱势学前儿童的保教权益为核心，推动了我国学前教育事业的公平均衡，促进了社会的和谐稳定，也响应了国际社会关心、保护弱势儿童群体的呼吁。但我国现有的弱势学前儿童成分复杂，类型多变，其不同发展需求与社会融入问题尚未得到根本解决。因此，完善我国弱势学前儿童教育权利保护体系可以在提高资助制度的精准有效性、促进教育方案的个性多元性、加强社会支持的协同联动性等方面着手。

【关键词】弱势学前儿童；教育权利；措施；意义；展望

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2022）07/08-0016-05

【作者简介】袁丽（1997-），女，安徽铜陵人，湖南师范大学教育科学学院硕士研究生；郑三元（1969-），男，湖北麻城人，湖南师范大学教育科学学院教授、硕士生导师。

弱势学前儿童是弱势群体中的特殊存在，关心和保护弱势学前儿童，既是政府的职责，也是全社会的责任。研究表明，优质的早期教育能让弱势学前儿童更有机会与普通儿童在人生的起点和开端平等地获取成功。从现行的学前教育政策法规以及相关文件来看，我国已经明确规定了弱势学前儿童的受教育权，并通过各项措施予以保障实施。但总的来说，我国弱势学前儿童的教育权利保护体系尚未成熟，其中仍然存在诸多问题亟待解决。

鉴于此，本文尝试在已有的学前教育政策法规及相关文件的基础上，梳理当前我国在弱势学前儿童的教育方面所出台的有关规定与措施，以期为未来我国继续完善这一体系建设提供几点思考和建议。

一、内涵探讨：“弱势学前儿童”的概念与类型

“弱势学前儿童”的提法来源于“弱势群体”这一概念，而弱势群体是与强势群体相比，“在政治、经济、文化、体能、智能、处境等方面处于相对不利地位的一部分人群”[1]。根据弱势群体的不同年龄进行划分可以得知，弱势学前儿童指的是处于相对不利地位中的学龄前儿童，年龄在零岁到六七岁之间。与普通学前儿童相比，他们无论是在生理、心理发展（如体能、智能、心理）还是社会能力（如家庭经济支持、社会交往形态）等方面均处于不利地位。因此，弱势学前儿童也常被称为“处境不利学前儿童”，即“在经济条件、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于不利处境”[2]。

弱势学前儿童的出现受到不同因素的影响，一般包括“先天”和“后天”两种弱势原因。先天弱势是指一些经由遗传所带来先天性的生理疾病和障碍，如天生的残障儿童、患有重大遗传病的儿童等；后天弱势则更多指向家庭经济条件、社会阶层、生存环境等方面存在的劣势，与先天弱势相比，后天弱势更多是由外在因素造成的。针对这两种不同的弱势原因，我国现有的学前教育政策文本将“弱势学前儿童”的基本类型大致划分为三种，分别是“地理位置弱势型”“社会阶层弱势型”和“身体条件弱势型”，它们各自涵盖了地处中西部农村地区、少数民族地区、边疆地区等薄弱地区的学前儿童；家庭经济较为困难、家庭居住环境较差、家庭社会地位低等背景下的学前儿童以及“在身体和心理患有重大疾病等具有特殊需要的儿童。如残疾儿童、艾滋病儿童、孤独症儿童等”[3]。

与同龄人相比，弱势学前儿童在发展的各个方面均处于不利状况，同时，也更容易出现学习困难、社交退缩、辍学甚至是犯罪等问题。“作为弱者中的弱者，人生还处于起步阶段，承受着其他社会成员没有承受的负担”[4]，其基本权利如生存权、参与权、发展权也更容易遭到侵犯或剥夺——“这无疑是违背社会公平正义理念的”[5]。而社会公平的起点和基础是教育公平，这也就是为什么在当前背景下，弱势学前儿童的教育权利问题成为世界各国普遍关心的问题，“从美国到澳大利亚、从中国到亚太地区，关于弱势儿童的教育研究已经成为全球性的教育运动”[6]。

二、现实透视：我国弱势学前儿童教育权利保护的基本措施

2002年，我国《政府工作报告》中首次提出“弱势群体”这一概念，由此我国越来越关注弱势人群的健康、教育、就业等问题。尤其是随着我国经济、社会的高质量发展，对教育公平的关注度越来越高，弱势群体的教育问题不仅越发得到重视，同时也逐渐呈现“低龄化”趋势，开始延伸到学前阶段。目前，我国在学前阶段已初步形成了一个关于弱势学前儿童的教育权利保护体系。这个体系以重大政策文本为依据，以维护弱势学前儿童的受教育权为核心，通过权利认定、政府投入、制度支持、坚持优先等具体措施，搭建起一个以促进我国学前教育公平均衡为根本旨归的弱势学前儿童教育保障体系。

（一）明确弱势学前儿童受教育权

在维护弱势学前儿童教育权益方面，我国采取的首要措施便是在相应的学前教育政策法规中，对弱势学前儿童的受教育权进行明确具体的规定，这是国家积极承担发展学前教育任务的落脚点、实现弱势学前儿童“权益保护和发展的重要途径和基本保证”[7]。

其实，早在1994年国家出台的《中华人民共和国残疾人教育条例》中，弱势学前儿童这一特殊群体的教育权利和机会问题就已经开始得到聚焦。它规定残疾人享有平等的受教育权，并指出残疾儿童接受学前教育的五大机构（残疾幼儿教育机构、普通幼儿教育机构、残疾儿童福利机构、残疾儿童康复机构、普通小学和特殊教育学校的学前班），这是我国首次在政策法规层面对弱势学前儿童的教育权益问题作出明确具体的规范。2017年修订的《中华人民共和国残疾人教育条例》还明确指出各级人民政府的职责，即采取措施，为各类学前机构创造条件以支持残疾幼儿入园，提高其接受学前教育的比例。1996年，《幼儿园工作规程》出台，它要求对烈士子女、无人照顾的残疾人子女以及单亲家庭子女等入园予以照顾，使得这类弱势学前儿童的入园权利问题得到了专门性的规定，而2016年修订的《幼儿园工作规程》在此基础上扩大范围，将“孤儿、家庭经济困难幼儿、具有接受普通教育能力的残疾儿童”等涵盖进来，不同类型的弱势学前儿童的教育权得到了全面性的承认和规定；2010年以后，国家更是高度关注弱势学前儿童的教育权利问题，颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《纲要》）、《关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）等政策文件，不仅不让困难儿童失学而且着力创造更多条件保障困难儿童入园；2021年，《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》针对弱势学前儿童的教育问题提出了基本目标，即“适龄儿童普遍接受学前教育、确保各类困境和特殊群体受教育权得到根本保障”。

至此可以看出，我国弱势学前儿童的教育权利问题已经在不同级别和层面的政策法规中得到了根本性的承认和规定，这意味着不论儿童的出身与身心发展状况如何，在基本的学前教育权利方面均应被平等对待。

（二）建立弱势学前儿童教育资助制度

在公平正义、公益普惠的学前教育价值导向下，我国不断加大学前教育财政投入力度，优化资源配置结构，并以减免费用或补助等形式为弱势学前儿童建立起一套专门的教育资助制度，为弱势学前儿童教育权利的实现奠定了坚实的物质基础。

自2010年起，国家开始高度重视对弱势学前儿童教育资助制度的规划，并在《纲要》中对这一问题进行首次明确，要求政府加大投入，并“健全国家资助政策体系”，实现对家庭经济困难、城镇低保家庭、农村贫困地区孩子的教育资助；为进一步提高适龄儿童入园率，2010年出台的“国十条”开始要求建立学前教育资助制度，以保证困难儿童和残疾儿童能够有园入、入得起，同时设立专项资金用以支持农村地区、少数民族地区发展学前教育。之后，《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（2011年）、《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》（2015年）等一系列政策文件出台后，弱势学前儿童的教育资助问题得到了较为细致的规定。2018年，《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（简称“央九条”）提出了更高要求，要求不断“完善学前教育资助制度”以确保困难儿童得到更加有效的帮助；2021年，教育部等九部门印发了《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，要求继续“健全学前教育资助制度，切实保障家庭经济困难儿童接受普惠性学前教育”。

通过以上政策法规，不难发现，我国学前教育资助制度已经成为保障弱势学前儿童教育权利不可或缺的制度保障，是改善弱势学前儿童不利处境、增加弱势群体福祉、促进社会公平正义的重要物质基础。

（三）坚持优先原则以满足弱势学前儿童教育需求

除了明确规定权利、保障机会均等、提供教育资助，国家也坚持公平导向和优先原则，在入园问题、保教过程、资源分配和财政供给等方面对弱势学前儿童予以优先考虑和倾斜态度，并重点支持边远贫困地区、少数民族地区等薄弱地区的学前教育事业，以确保这些地区的弱势学前儿童最大限度地获得教育补偿。

首先，在入园机会上充分考虑弱势学前儿童的教育需要。早在1996年出台的《幼儿园工作规程》就提出要把“烈士子女、残疾人子女、孤儿、经济困难幼儿、残疾儿童”等弱势儿童的入园问题放在优先考虑的位置并给予照顾。其次，在保育与教育的过程中对弱势学前儿童予以特殊帮助。《幼儿园工作规程》（2016年）和《幼儿园教育指导纲要（试行）》均要求在开展各种活动时要考虑体弱和残疾儿童的情况，为他们提供特殊照顾和帮助，并关注他们在发展方面的障碍问题。最后，在资源供给和财政投入方面向弱势学前儿童倾斜。2003年的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》就要求各级政府安排经费，发展农村和老少边穷地区的幼儿教育事业；2010年《纲要》提出“促进公平”的教育政策，要求公共资源“向农村、边远贫困和民族地区倾斜”，以“加快缩小教育差距”；同年，“国十条”强调“努力扩大农村学前教育资源”，优先建设农村幼儿园，安排专项资金和学前教育项目，保证留守儿童入园；2018年“央九条”提出以“学前教育专项行动”来扩大农村普惠性教育资源，在经费投入和使用上要向农村及贫困地区倾斜；2021年的《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》也要求继续实施这一专项行动，重点补齐农村和欠发达地区等薄弱地区的普惠性资源短板。

总之，以上措施坚持优先原则，将弱势学前儿童的发展需要放在了首要和重要位置，无论是政府财政的投入力度还是资源分配的倾斜程度均体现了国家对保障弱势学前儿童教育权利的高度重视与责任担当。

三、意义与展望：我国弱势学前儿童教育权利保护的思考与建议

（一）意义：满足弱势儿童发展需要，促进学前教育公平稳定

2021年，《“十四五”学前教育发展提升行动计划》要求“健全学前教育资助制度，切实保障家庭经济困难儿童接受普惠性学前教育”，我国弱势学前儿童接受公平而有质量的学前教育权利问题再次得到强调和重视。受教育权是每个公民享有并由国家予以保障实施的基本权利，它既不是少数人的特权，也不因财富、身份、地位等因素被任意篡夺或修改，它关系着人自身的发展，又影响国家的和谐稳定。因此，保护弱势学前儿童的受教育权具有十分重要的意义，具体来说体现在以下三个方面。

首先，满足弱势学前儿童的身心发展需求。由于弱势学前儿童在生理和心理等方面存在一定的发展障碍或不利因素，作为弱者中的弱者，他们比健全的学前儿童更需要优质的早期教育来改善其不利处境，增加学业成功的机会。研究表明，“学龄前期是个体身心发展的关键时期”[8]，在这一时期接受及时有效的教育和引导能够大大降低弱势学前儿童“因出生缺陷和成长环境不利所带来的消极影响，帮助他们在认知、语言、社会性等方面获得更好发展”[9]。因此，保障我国弱势学前儿童受教育权能为他们带来巨大的补偿效益，确保他们享有平等发展与受益的机会，从而维护他们的生命尊严与价值。

其次，促进我国学前教育均衡稳定发展，维护社会公平正义。近些年来，我国学前教育事业发展迅速，普及程度不断提高，但总体来看，“学前教育仍是各级各类教育中比较薄弱的环节”[10]，城乡差别大、发展不平衡、农村地区与贫困地区的学前教育资源短缺、投入不足等问题依旧突出，这也意味着这些薄弱地区的学前儿童教育权利问题尚未得到根本解决。因此，国家通过立法确保全体弱势学前儿童的受教育权，为其提供教育资助，并进行特殊照顾以扩大教育公平，这能有效促进我国学前教育事业的均衡稳定与健康可持续发展。同时，强调学前教育公平就是强调生命的起点公平，而生命的起点公平不仅是个体意义上的，也是全体性和全社会性的。另外，国家妥善解决好弱势学前儿童的教育问题，对整个社会来说也具有积极意义，如弥补社会发展不公、提高人口素养、打破社会阶层固化与代际贫困循环、维护国家长远利益等。