少子老龄化背景下日本终身职业能力开发研究及其启示

［摘要］为应对人口少子老龄化所带来的劳动力供给衰减和结构老化的挑战，日本开展了终身职业能力开发的实践探索。我国同样面临来自人口少子老龄化的挑战，需要未雨绸缪积极应对。在分析日本少子老龄化人口挑战及其影响的基础上，重点围绕日本终身职业能力开发的政策经验展开分析研究，并据此提出我国终身职业能力开发的建议：明确开发目标，促进技能资本社会供给；创新激励手段，推进企业高质量参与；提质职教供给，优化技能人才结构水平；聚焦“意愿”提升，强化社会人员参与激励；关注老年劳动力，推动可持续人力管理。

［关键词］终身职业能力开发；日本经验；少子老龄化

［作者简介］郑爱翔（1979- ），男，江苏东台人，无锡职业技术学院管理学院副院长，教授，博士；汪志晓（1981- ），男，江苏无锡人，无锡职业技术学院管理学院，讲师，硕士。（江苏无锡 214000）

［基金项目］本文系2023年江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心一般项目、江苏省社科基金一般项目“基于高质量充分就业的江苏终身职业技能培训制度研究”（项目编号：23ZXZB028，项目主持人：郑爱翔）的研究成果和2022年江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“人口老龄化背景下江苏省劳动力技能结构优化及政策响应研究”（项目编号：2022SJZDO82，项目主持人：郑爱翔）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G720 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2025）05-0090-09

人口发展与我国经济社会的长远发展休戚相关，长期以来，党和国家高度重视人口发展，积极应对人口挑战。党的二十大要求“优化人口发展战略”“实施积极应对人口老龄化国家战略”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“制定人口长期发展战略”“深化人口发展战略研究，健全人口与发展综合决策机制”等战略举措。

当前，我国处于人口大周期的关键节点，正面临着来自人口少子老龄化的巨大挑战。一方面，我国新生儿数量、总和生育率和常住人口出生率等人口出生关键指标连续多年下降；另一方面，我国老年人口比重持续增加，已步入深度老龄化阶段［1］。在这一背景下，如何未雨绸缪应对这一人口“灰犀牛”事件已成为中国社会、经济发展需要直面的重大课题［2］。邻国日本自1970年就开始面临老龄化挑战，在20世纪70年代中后期少子化趋势也逐渐显现［3］。为应对少子老龄化带来的社会层面的职业技能衰减问题，日本进行了不断的尝试，通过《职业能力开发促进法》《学校教育法》《终身学习振兴法》等一系列立法和实践推进本国人力资源的终身职业能力开发工作，取得了一定的效果。

我国与日本面临的少子老龄化挑战在人口结构变化趋势和特征等方面具有一定的相似性。其中，我国在总和生育率等人口出生指标方面甚至低于日本，问题更显严峻［4］。鉴于日本在应对少子老龄化方面已取得了一定的经验，尤其在强化终身职业能力开发、扩大技能资本社会供给方面取得了显著成效，本研究将以日本所面临的少子老龄化人口挑战及其职业能力开发实践作为研究逻辑起点，进行其终身职业能力开发的经验研究，力求为我国经济社会高质量发展提供前瞻性策略参考。

一、何为之问：日本的少子老龄化及其对劳动力供给的影响

自20世纪70年代起，日本同时进入少子化和老龄化阶段。迈入21世纪，日本的人口少子老龄化进展进一步加速，面临的劳动力短缺和结构老化危机持续加剧，这是日本致力于积极推进终身职业能力开发、提高社会整体技能供给的时代背景。

1.人口出生指标下降，劳动力供给动能衰减。日本厚生劳动省最新的人口统计数据显示，截至2024年1月1日，日本人口总量为1.2156亿，较2023年下降86万，创下近40年来最大人口跌幅。这背后的最大原因就是长期困扰日本的低生育率问题。近50年来，日本的生育率持续走低，近年来开始陷入超少子化困境，人口出生率和总和生育率等人口出生主要指标更是连续多年全面下降，这是源头上造成日本社会劳动力供给动能衰减的根本原因。

其中，人口出生率作为反映一定时期内人口出生水平的指标，可以作为未来社会劳动力供给量的重要参考。根据厚生劳动省统计，2023年日本的人口出生率仅为6.3‰，远低于全球平均水平，在东亚地区仅高于韩国。总和生育率，是指平均每对夫妇生育的子女数。一般认为总和生育率只有达到2.1，才能实现世代更替。2023年，日本总和生育率即育龄女性平均生育子女人数为1.20，较上一年进一步减少0.06。而在日本新生儿数量上，根据厚生劳动省统计，2023年为72.7277万人，比2022年再下跌4.3482万人，创日本有统计以来的最低纪录。基于近年来的日本出生率进一步推算，随着日本新生儿数量的进一步下降，到2052年日本人口将跌破1亿人，而到2070年则将降至8024万人。不难发现，日本当前已处于人口少子化的加速下降通道中，这直接造成了日本劳动力供给动能衰减问题［5］。现代社会的劳动力形成周期一般为16年，当代的少子化会以未来的劳动力衰减的形式体现。可以预见，如不加以干预，日本社会未来社会的劳动力供给将持续下降。

2.各类型教育入学人数下跌，中短期增量劳动力下降。从现代社会的劳动力形成特点来看，当前各类型教育入学人数可以看作为社会准劳动力供给人数。近年来，伴随着日本新出生人口的减少，日本包括中小学在内的各类型教育入学人数也随之下降。如果将人口出生指标的持续下降归为中长期社会整体劳动力供给衰减信号的话，那么各类型教育入学人数连续下降则可视为中短期增量劳动力减少的明确警报。

日本文部科学省的数据显示，截至2023年5月1日，日本全国小学人数为605万人，同比减少10.2万人；中学（初中）生人数为317.8万人，同比减少2.8万人。与2010年相比，中小学学生人数则减少近100万人。与之相对应的是，日本国内大量的中小学被关停和合并。当前，日本中小学入学人数下降趋势已进一步波及日本的高等教育入学人数。日本文部科学省的数据显示，60年间日本18岁“新成人”数量大幅下跌，从1966年的约249万人大幅减少至1992年的约205万人，降幅17.67%，到2023年这一指标则进一步下降至110万人。由于日本的18岁“新成人”数量可以等同于高等教育入学生源人数，因此上述数据实际反映了高等教育入学生源人数的下降趋势，这是中短期增量劳动力减少的重要信号。

3.劳动人口数量降低，劳动力存量供给减少。少子化对日本经济社会发展造成了消极影响。从逻辑链上看，持续的少子化影响了劳动年龄人口数量，劳动年龄人口数量下降则在造成社会劳动力短缺的同时，增加了企业的人力成本开支，这在客观上使得日本产业经济发展持续承压。

2024年日本总务省公布的数据显示，日本15～64岁的劳动人口占比59%。尽管该比例与2020年的比例基本持平，但这一稳定比例实际上主要来源于海外劳动力的流入量增加。进而言之，日本本国15～64岁劳动人口处于实际下降通道中。具体而言，日本劳动年龄人口数量将从2020年的约7509万人下降至2030年的7079万［6］。可以预见，随着少子老龄化影响的逐步深入，日本的本国存量劳动力将持续减少，系统性的产业劳动力短缺危机将进一步加剧。

4.老年人口比重增加，劳动力年龄结构老化。老龄化社会是指65岁以上人口占比达到14%以上的社会，当这一比例超过21%时，称为深度老龄化社会，而当这一比例超过28%时，则意味着达到了超级老龄化社会。根据日本总务省2024年9月的数据统计，当前日本65岁及以上人口总数占比已达29.3%，达3625万人，并处于持续上升态势，这意味着日本已经步入超级老龄化社会。

面对老龄化的挑战，日本多次调整法定退休年龄，延长劳动力工作服务年限。这在缓解日本劳动力供给短缺矛盾的同时，也在客观上造成劳动力年龄结构老化的新问题。目前日本不仅将60～65岁纳入法律规定的“继续雇佣年龄”，而且通过立法将65～70岁归为国家鼓励的就业年龄。当前日本60～64岁的企业员工约有262万人，65～69岁员工约为130万人，70岁及以上员工约为93万人，三个年龄段的劳动人数已接近500万人，这意味着老年员工在整体社会劳动人口中已占较高份额［7］。

二、可为之鉴：少子老龄化背景下日本终身职业能力开发的经验

由上文分析可知，日本的少子老龄化程度日渐加剧，人口负增长已成为常态，整体劳动力社会供给衰减和结构老化的趋势已难以逆转。在这一背景下，日本政府积极开展终身职业能力开发的政策实践，取得了积极的效果。

1.设定劳动力开发目标，能力开发“量”“质”并重。日本劳动力短缺和年龄结构老化已成为困扰日本经济社会发展的主要障碍。目前日本的少子老龄化危机已经由早期的出生人口指标下降，进一步传导至入学年龄人数和劳动人口下跌，进而波及日本社会生活各方面。面临这一严峻形势，日本政府聚焦于社会层面的整体“知识总量”，着手设定保证知识技能稳定供给的政策目标［8］。

从内涵上看，日本的知识总量供给目标主要围绕人的数量和能力两个维度进行搭建。第一，人口的数量维度就是本国人口的总量，属于“数量”指标。日本政府认识到少子化和老龄化对本国经济社会发展带来的挑战，所以如何扩大“知识总量”中人的数量基数是国家政策的重点考量因素。在外延边界上，15～64岁的本国健康劳动人口是日本政府所界定的创造社会价值的主体。除此之外，老年人、残障人士和海外劳动力等同样被归入该范围内。《高年龄者雇佣安定法》《终身学习振兴法》，以及2024年日本内阁刚刚通过的“育成就劳”制度均指向于这一目标。第二，人口的能力维度属于“质量”指标，是指本国劳动者的终身能力水平。该指标既包括劳动者的胜任力水平，还包括劳动者的创新与创造力。面对少子老龄化挑战，日本政府正积极协同企业、学校和社区等主体，通过职业培训、终身学习和技术创新等手段，从“质”的角度不断提升劳动者的终身职业能力，以实现提升社会整体技能资本总量和结构水平的根本目标。

不难发现，当前日本的人口目标不再局限于传统意义上通过生育鼓励促进人口增长的目标，而是聚焦社会劳动力短缺和老化挑战制定更为现实的劳动者终身职业能力供给目标。本质上，该目标属于日本在劳动力结构老化和增长乏力的双重挑战下，设定的存量人力资源职业能力的“量”“质”提升目标。

2.注重企业作用发挥，激励企业持续深度参与。在当前日本社会人员的终身职业能力开发体系中，企业扮演了重要角色。企业既是劳动者职业能力发挥的最终承载主体和技能需求方，同时也是终身职业能力供给的关键节点，已全面渗透到学校教育、社会人员职业能力开发和老年劳动力技能训练等终身职业能力开发的各主要领域。

日本企业在终身职业能力开发上的积极参与离不开政策支持。为有效推进企业参与，日本出台法律法规对企业的职业能力开发这一法定义务进行规定。根据日本《职业能力开发促进法》要求，企业需要通过在岗培训和脱产培训等，为劳动者提供系统化的包括新员工入职培训、在职员工技能提升培训和转岗培训等在内的职业能力开发项目。为有效推进企业内职工的职业能力开发，企业需要为职工参加培训和进修提供方便，同时对鉴定考评合格人员给予适当的物质和精神奖励。

当然，通过法律刚性规定企业职业能力开发的参与义务只是第一步，政策激励和引导才是真正意义上调动企业持之以恒地参与到职业能力开发工作中的根本手段。在政策实践中，日本政府对参与职业能力开发的企业提供“人才开发支援助成金”“职业提高助成金”等财政扶持，极大地调动了企业参与积极性。随着日本老年化程度的加剧，如何协同和激励社会力量推进老年劳动力职业能力开发工作成为日本政府关注的领域。面对职业能力开发主体在老年劳动力开发方面的动力不足这一问题，日本政府同样通过企业力量进行改进。2021年4月经过数次修订后的《改正高年龄者雇佣安定法》规定通过税收减免和社会保险优惠等方式，激励企业开展针对60周岁以上员工的职业能力开发和企业雇佣，以形成老年人力资源开发和使用的良性循环。

在激励企业积极参与终身职业能力开发的同时，日本政府严控企业参与职业能力开发的质量。《职业能力开发促进法》规定日本企业开展的职业能力开发需要遵循一定的计划和质量标准。企业应根据自身需求和员工职业发展目标，制定具体的“企业内职业能力开发基本计划”并加以执行。与此同时，政府相关部门通过对企业实施的职业能力开发项目进行监督和评估来确保项目质量。整体而言，在政府的积极推动下，企业成为日本终身职业能力开发体系中的核心节点。