报道：西安彩票案的困局和“骗局”

（文 / 朱文轶 王鸿谅）

3月29日，在新闻通气会上，有关负责人向媒体出示国家体彩中心鉴定结果

票面上的“草花K”有涂改痕迹  

在家人和律师的陪同下，刘亮(左)来到陕西省体彩中心交涉  

“陕西宝马彩票案”的事主、17岁的刘亮说他现在“谁都不信了”。让刘亮不信任的对象包括：陕西体彩中心、西安市体彩中心，甚至包括开奖当天的公正机构。

一个月前，这个小伙子原以为自己发了笔横财：一辆宝马车外加12万元奖金被他摸到了，这个大奖在200万张彩票中才有一个。但很快，刘亮去开奖点提车时被告知他的“大奖彩票”被证实是一张假票。4月8日，西安新城区法院对刘亮状告“西安市体彩中心不履行兑奖承诺”一事正式立案。“为何彩票现场先后被验了三次，工作人员都没看出是假票，在体彩中心过了一夜就变成了假票?”刘亮对记者说，同样的问题他问过体彩中心，对方的答复是：“因为此次彩票销售的第一天下了一天雨，部分彩票被雨打湿了，这样头三天兑奖中都出现过有的彩票因为受潮，刮开后中奖符号不太清晰或是底纹透出等情况。所以虽然工作人员看到图案有一点模糊，但以为是和那些受潮彩票同样类型的问题，加之当天销售量大，兑奖人数多，未做细致验证，就在中奖登记表上进行了登记。”

刘亮并不知道，和他打交道的不光只有体彩中心，还有并不露面的彩票承销商。“许多彩民在购买即开型彩票的时候，总认为这些彩票是由政府机构发行的，但这类彩票事实上有些是政府默认承包商来发行，也就是说把彩票交给私人来承包。”原陕西省体彩中心工作人员王晓斑说。

有地方有第三者介入彩票发行的起因，北京大学中国公益彩票研究所研究员张树国解释说，与此相关的是即开型彩票发行长期增长缓慢的困局，“在全部彩票发行里，即开彩只占不到20％。最初彩票中心为了扩大发行量，想过一个办法，就是找一些相关单位的内部人员认购，每个人领一些去卖，卖不出去的退回来。但这样一来，彩票的发行很难管理而且成本巨大，出现一些人把有奖彩票私分的作假情况。”“后来，就开始把这些即开彩票的大奖组承包给个人来做，这样最直接的好处是能免去事无巨细的管理和推广，变成都由个体承包商包办，最后再按推销比例，提取发行费。一般说，提成是6％，以现在一个城市的彩票规模，这是相当高了。所以个人承销商的积极性很高，宣传力度格外大，炒得最历害的‘摸彩’往往都是这种即开票，一个城市一年搞几次，每次都像赶集。”

“但环节一多，公证就变得困难，程序的规范性往往无从保证。”张树国说，“像过去用奖品的时候，奖品就有差价，低价进，高价标，比如说，自行车150元钱从私人的自行车厂买来，但是在现场标的时候就标到280元钱。还有一些体彩中心和承销商在奖品的进货渠道上协议，进假货充名牌商品。”“这种情况愈演愈烈后，国家体彩中心曾一度控制实物设奖，而对于原本发行量就不大的即开彩票，没有现场实物刺激，销售变得更差。去年开始，实物设奖又被恢复，但奖品限于汽车、农用车、摩托车和电视机四种。”

王晓斑告诉记者，个别承包发行商还想出了另一个办法，就是二次抽奖。“因为国家印制的彩票他们无法控制，所以他们往往规定，彩民必须摸中了某个图案的奖票，才能上台来抽大奖。这样，当彩民拿着中奖彩票走上台的时候，他们的运气其实就在这些承包发行商的掌控之中。”据知情人透露，即开彩票的编号能分辨这张彩票是哪一个奖组的，每个奖组里设奖的数目是可以预知的，这样承销商从中做手脚就变得轻而易举。在此次“陕西宝马彩票案”中，每一个奖组内有100万张彩票，其中应该有6张草花K，即6个特等奖。而特等奖又分四档，根据此次发行设置，每200万张彩票设一个大奖组，共12辆轿车，其中必有一辆宝马车。

现在，刘亮和西安体彩中心各执一辞，相互指责“作假”。西安市体育局主管体彩工作的一位副局长接受本刊记者采访时说，“在没查清谁是造假者之前，就有不了解案情的所谓刑侦专家在媒体上说，破案难度很大。不论造假者是谁，这不都是给造假者继续隐瞒真相壮胆吗?”他否认体彩中心是作假者的理由是“缺乏动机”，“如果说体彩中心造假，没有利益驱动。造假的直接目的，就是要把利益拿到手。我们体彩每发行100元，其中50％的钱肯定要返还彩民，此外还有35％的公益金和15％的发行费，这是省财政厅和国家体彩中心要严格审查的。”他表示，宝马轿车的钱就含在50％的返还奖金里。

张树国则认为，西安体彩中心、承销商和刘亮三者间都存在利益博弈的可能。“现在的汽车奖品往往都不是发行机构花钱买，体彩中心提供展台，汽车商提供产品展示，双方先前有协议，只有被抽中，才需要支付车款，如果大奖空置，就根本没有这项成本支出，而只有体彩中心把车款打到公司账上以后，车的产权才归中奖者。”

规则前置与彩票难题

——专访北京大学中国公益彩票研究所研究员、律师张树国

三联生活周刊：《三联生活周刊》曾经在2001年报道过发生在南宁的“彩票盗打案”，“3·23西安彩票案”事隔两年多再度发生，它们发生在不同主体、不同种类的彩票问，二者有相似之处吗?

张树国：两起事件分别发生在国家公开发行的两类彩票上，都是在发行过程中发行者与购买者之间发生的“凭证”真伪争议。彩票市场一再出现问题，我认为主要是发行、管理的不规范，对发行商缺乏有效、规范的管理造成的，而这些现象的根源是没有彩票立法，甚至没有国家统一规定的操作、监管规程所造成的。

三联生活周刊：我们注意到，在目前我国发行的两种彩票(福利彩票、体育彩票)宣传过程中，更多的是两个方面：一个是国家发行的，一个是强调它的公正性；你怎么看待目前两种彩票的公正性，你认为发行者与购买者之间的权益是均衡的吗?

张树国：目前，我国公开发行的彩票只有两种不错，福利彩票是面向全社会以解决或改善弱势群体待遇筹集资金为目的彩票。体育彩票严格说来应属特批的惟一一种行业彩票。但是这并不意味着国家与购买者之间的权益就是均衡的。我们只能说国家批准发行了彩票会尽可能通过其审批规则以及在发行、开奖、兑奖、资金使用上的监督等而最大限度的强化公正。彩票的发行事关发行机构成本，事关部门、地方利益提取或留存，在没有法律强制性规范的前提下，更何况在某些地区还存在着个人主体承销商在不同环节介入的问题。就西安体彩事件而言，不是暴露出了个人承销的问题吗?西安有，其他地区有没有?当然我们不能认为因为没有彩票法它就是不公正的。这些现象不能从根本上改变国家发行彩票的整体相对公正性，这些终究是个别现象。而就购买者与发行者之间强弱势而言，从购买者对规则的了解程序以及发生纠纷后的选择程序而言，他当然属于弱势。也正是基于此，各级彩票发行机构才一直强调对彩民合法权益的保护。

三联生活周刊：据报道，“2004年3月23日西安体彩事件”发行现场只有一个公证员，刘亮的中奖彩票也没有被双方当场封存，这合乎规范吗?

张树国：履行国家公证员职责应由两人进行是有明确规定的，但在此事件中，不能孤立地以一个公证员在场、公证的有效与无效来确定中奖者刘亮是否应当得到奖品或奖金。因为刘亮的中奖凭证不是公证文件，或者说主要的不是公证文件。而就中奖彩票及没有封存的问题，轻者是操作不规范，重者不排除有人故意欲盖弥彰。也正是由于这一不规范，导致了此事件的发行者的彻底被动，甚至造成了最终的法律后果判定。而从这些现象中足以看到彩票立法的急迫性和必要性，暴露出了对彩票发行、管理机构监管的必要性。

三联生活周刊：其实发行方也在考虑彩票业的管理问题，承销商的介入也是彩票中心的一种选择。但为什么一直没有一个法律法规对彩票业的发行和管理进行规范?

张树国：一般说来，人们会认为一切事物都是在发展中完善的。但作为公益彩票的研究者与执业律师，我欣赏的是一切行为应规则在前，尤其是面向全社会的行为。我国彩票自1999年的100亿到2003年的400亿，只用了4年的时间。这是个什么概念?每天有万人在涉足彩票，彩票涉及的流转资金已经相当惊人。为什么彩票法迟迟不能出台呢?一来是彩票业发展得太快；二来是法律体系复杂，涉及了行政、刑事、民事、合同、技术等众多法的衔接；三是部门利益、权利难以平衡。不过，今年彩票法的有关构架已报呈国家有关机构。

三联生活周刊：票据的公信力在于规则的确定性和法律保障性，彩票作为可能带来巨额经济利益的特殊票据，在规则前置以及权益保护方面与其他比如金融票据相等在效力上有什么区别?

张树国：当然不能相提并论，金融票据有完善的立法保障，因此，对于出现的一系列问题，已经形成了完整成熟的法律解决程序。而彩票则不然，目前没有彩票法，甚至连完整的统一规范都没有。彩票的公信力事实上是建立在人们对国家发行的层面上以国家的信誉来维持的；但随着这样或那样问题的出现，尤其是类似于“西安彩票事件”或“湖北摇奖器具被破坏案”表现出的发行者的管理失利与欠公平做法，这种依附型公信力能维护在多大的程度或时间跨度内让人很值得担心。我们都无法否认，这些不良现象的出现或多或少会影响彩民的购买欲而导致国家彩票的整体发行量。

三联生活周刊：澳门文化娱乐公司是多年来经营澳门赌业的龙头老大，据了解，股东有三十多人；但有权查阅和详尽知悉其账目核心的只有何鸿燊和十姑娘二人。我们国家目前的福彩、体彩体系中也有私人参与，他们的经营、发行、财务状态是否也是只有少数人或机构才得知呢?

张树国：澳娱公司与我国发行彩票不可同日而语，他们的性质不同。但就财务状态对社会的公示程序而言，我国发行的彩票公示状况优于澳娱，我们的财务监管立体体系运行是正常的，它既包含了上下级之间的纵向监管，也包括了民政、财政、审计的横向监督与管理。而资金使用状况从公开媒体、网络均可以得到明示。最起码，截止到目前，在彩票资金的使用上，各发行机构尚没有发现重大问题。但尽管如此，从法律与规则的角度而言，我们还是不得不强调立法与规则出台的紧迫性。规则前置终归益于国、民。至于是否有私人参与其中，据我了解，无论福彩还是体彩从总的发行源上没有个人参与；但在各省尤其是即开票不同的阶段，并不能完全排除私人参与的现象，而这一现象是财政部、民政部等机构三令五申要坚决制止的。

三联生活周刊：美国的州际彩票协会对电脑型彩票采取的是以ICS热备份系统控制和推迟发奖权对协议彩票公司进行监控的，以销售日记的在本公司以ICS程序系统处理与热线报告进行对比监督。而对协议彩票公司的系统要求必须是ICS系统项下的双向或容错系统，并必须有热备份。ICS的硬件是不受协议彩票公司热线彩票销售商控制的。从而保证销售及兑奖数据的客观、公正性，我国目前的电脑彩票销售系统监控及备份情况如何?

张树国：通过近几年的努力，我国公开发行的彩票，尤其是福利彩票的数据系统基本安全是有一定保障的，这个安全是原始保持、数据切换、数据传输与存储。但是，备份系统急待建立与完善，福利彩票的备份中心已经开始在广西桂林建设，不久将投入使用。数据备份系统的建立与完善迫在眉睫。

但综观我国彩票热线与备份系统，由于没有统一的规则前置，第三方(如美国的州际彩票协会)监控与监管系统存在严重缺陷。以至于在“西安体彩事件”中对中奖彩票的真假检验仍然局限在系统内。上级对下级的监督在有利益关系存在的前提下能起到多大的作用?自己检验自己的票面真伪是否能够在法律上形成完整抗辩?这个问题是体制问题，是统一规则不前置或缺乏必然产生的问题，它已超越了一般技术系统的范畴。

三联生活周刊：即便是在没有国家统一彩票而只有州际彩票的美国为例，彩票发行不仅有州立法，而且专设州际彩票局，其彩票局内设的六个部门中就有一个专门的法律部门。我们国家彩票管理体系如何?彩票发行管理机构的法律事务是如何处理的?

张树国：我们不能不承认，美国的法制化程度以及人们的法律意识优于我国。这与它的建国历程以及社会经济关系有着紧密的联系。我国建国50年，恢复法治机构与制度不足30年，恢复律师制度才二十几年，到目前，别说省级发行机构成立法律事务部，就是聘请常年法律顾问的可能也只是一部分。这也正是在彩票发行规则没有前置状态下，出现问题不能妥善、依法处理的主要因素。正如“西安体彩事件”，如果有运行正常的法律事务部，允许个人承销吗?即便允许，能允许一个公证员在场、能对中奖票不封存交个人保管吗?能对检验仅限于行内、能“用脑袋担保吗”?能够准许在事件发生后超过48小时不报告或不报案吗?从事件的本身以及事发、事后的处理上，足见没有体现一点儿法律精神。但和彩票市场的发展一样，这些是建设中的问题。

资讯

陕西宝马彩票事件

3月23日，在西安市的6000万元即开型体育彩票销售现场，一位名叫刘亮的年轻人持草花K图案的彩票上台要求兑取特等奖。在按程序进行了二次抽奖后，公证人员宣布他中得特等A奖：一辆价值近48万元的宝马轿车和12万元现金。随后主办方请刘亮坐上宝马车，进行巡游宣传。

3月24日，西安市体育彩票管理中心对刘亮的彩票真伪提出质疑，认为其交来的彩票为假票，表示将暂缓为其兑奖。

3月25日下午，在此次即开型体彩销售的最后一天，刘亮再次到体彩销售现场要求提车，遭拒之后情绪失控，爬到现场高耸的广告牌顶端索要“宝马”，场面一度相当混乱。

3月26日，陕西省体彩中心召开紧急新闻通气会表示，经国家体彩中心等部门鉴定，最终确认这张中奖彩票是一张由草花2涂改而成的假票。

3月27日，刘亮及其家人在家中向多家媒体表态，称该假彩票绝不是刘亮伪造，所谓的假彩票不是刘亮原来的彩票。而体彩中心有关负责人透露，此事已向公安部门报案，造假者可能将因涉嫌诈骗被拘。

4月6日，刘亮把一纸诉状递到了西安新城区法院，要求西安市体彩中心履行兑奖承诺。8日，法院正式立案。

2004年4月9日，吉林福利彩票发行中心发行了即开型福利彩票，共吸引了约5万彩民前来抽奖