约束政府权力 方便人们生活

（文 / 巫昂）

马怀德

(陶子 摄)  

三联生活周刊：听说你很早就提出了制定《行政许可法》的建议，当初是如何考虑的？

马怀德：对“许可”的定义最早见诸1983年出版的《行政法概论》，凡是行政机关准许相对人从事某项活动、行使某项权利、享有某种资格的行为，都可以称之为行政许可，它是政府控制社会、经济、公民的重要管理方式。提出这一立法建议基于两种考虑：首先是因为我国的行政许可太多太滥，有关许可的法律极不健全；其次，行政许可是政府管理社会的必要手段，是任何一个现代政府不能忽视的管理方式，如何在政府权力和公民权利之间保持必要的张力和平衡是现代行政法的重要任务，制定一部统一的行政许可法或许可以解决我们面临的诸多难题。其实各国政府都在发放许可证或者执照，但没有任何国家有统一的行政许可法。我想，这是因为别国政府的权力有限，行政程序法律制度比较健全，加上有效的司法监督，也许立法的紧迫性不如我们强。我国的许可数量奇多，仅国务院去年一次就精简掉789项，这还不包括地方各级政府设定的许可。并且许可范围太广，几乎涉及老百姓生活的方方面面，是所有行政机关都有的一项权力。

三联生活周刊：为什么会有这么多的许可？

马怀德：我们先看看行政许可的实际状况。一个人生老病死，需要办的许可太多了。《今日说法》报道过这么一件事儿，一个想办小商品批发市场的商人，花了一年半时间，盖了112个公章，跑了60多个部门，花了70多万元最终才办成。我给女儿办一个户口跑了十几趟，光是派出所就三趟，还不包括我跟爱人双方单位的计生办、居委会、街道办等。有些项目是很奇怪的，比如模特表演需文化局许可；牧民养羊要办吃草证、圈养证等六个证。过去在沈阳，一辆出租车上街拉活儿，需要带29个证，而这些证件分不同时期、不同标准、不同地点进行年检，有的甚至还是季检；光在劳动社会保障部的各种劳动资格证或职业上岗证，就有200多种。为什么许可权如此泛滥，首先是行政许可“有利可图”；其次因为它便于管理，方便行使权力，操作起来省时省力。比如领有执照的每个律师都必须向当地司法局办理注册年检，有的地方每个人每年要交5000多元，如果当地有一万律师，每年这笔费用就会有5000多万。通过行政许可收取的各种费用成为很多部门相当部分行政经费的来源。

这直接导致了各部门无限量地增加许可的种类和程序、扩大行政许可的范围。其结果往往是管理目标无法实现，而且实施过程中容易滋生腐败，并大大降低了行政机关的办事效率。普通人总觉得与政府打交道太难了，办事太不方便，有时还会催生了一批代办证的行业，这在某种程度上，损害了政府形象。

三联生活周刊：《行政许可法》能为改变这种现状做些什么？

马怀德：大部分许可通过部门和地方文件设定，比如暂住证是公安部门设定的，保姆证是地方劳动部门设定的，这些红头文件设定了许可的事项与内容。《行政许可法》的主要贡献，首先就是从根本上减少行政许可的种类，控制行政许可的范围。原则上只有法律与法规(包括地方法规)可以设定行政许可，有些可以通过国务院决定的形式设定，地方政府的规章，可以根据地方管理之需要，设定临时许可，以一年为期限，如果来年还需要，可以将它上升为地方性法规。这一刀切下去，现有的许可可以砍掉70%，最重要的是剥夺了部委规章设定许可的权力。因为允许规章设定许可，就很难杜绝部门利益，部门之间就会有职权交叉，比如农用拖拉机可能同时归交通局、公路局、农业局管，各个部门会争相发证收费。其次，《行政许可法》确立了许可范围的实质标准。法律、法规设定许可也要有一定的标准与原则，《行政许可法》规定，只有涉及国家、社会、重大公共利益及公民法人的人身财产安全健康的领域，才可以设定许可，比如爆破物品管理、食品药品生产、核电站、水库、航空等。同时还规定了四类不宜设定许可的情形：一是公民法人可以自主决定的事项，比如画家画画、作家写书、记者写稿等。二是通过市场机制调节的也可以不设定许可，比如保姆证、模特证等就没有必要了。第三是由规范的中介、行业自律组织可以解决的无须许可，比如对律师证进行年检就可以由律师协会自行解决。第四则为通过事后监督可以达到监管效果的，也不需要许可。

三联生活周刊：对发放许可的机关又将如何规范？

马怀德：《行政许可法》规范了许可机关，解决了机关林立、多头许可的问题。首先，废除规章设定的许可，意味着相应的许可机关也被废除，比如像郑州被传为笑话的“馒头办”。其次，《行政许可法》创设了“相对集中许可权制度”，省一级政府经国务院批准，可以成立诸如“城市综合执法大队”，或者“执法局”，行使以往其他部门如工商、公安、卫生、交通等部门的许可权力。再次，许可机关还必须“一个窗口对外”，不得由行政机关内设机构作为对外办理的机构，而必须只由一个机构对外办事，从公民递交申请到领取许可证都由同一机构接待。最后，地方政府可以组织多个行政许可机关集中办公，联合办公，形成“政务超市”，实行“一站式服务”。比如办理营业执照，可以在一个办事大厅，一次性全部办完。这样对减少和控制许可的机关，可以起到一定的作用。

三联生活周刊：许可收费方面如何规定？

马怀德：原则上许可不得收费，如果需要收费应由法律、行政法规规定。如果依法需要收费的，应当按照公布的法定项目和标准收费，所收费用必须全部上缴国库，财政部门不得以任何形式返还或者变相返还。

三联生活周刊：如何对许可的设定和实施进行有效监督？

马怀德：《行政许可法》明确规定了“许可评估制”，也就是说设定许可的法律不能一成不变，要适时调整。立法机关要对许可事项经常评估调整，普通公民也有权提出评价意见。《行政许可法》首次确立了“信赖利益保护原则”，如果出现乱发许可证，这类许可证可以撤销，如果撤销后给领证方造成损失，必须赔偿。有时候，老百姓与行政机关都没有过错，一旦撤销许可，要对受害人加以补偿。对许可机关工作人员的监督也很严厉，比如该许可不许可，该变更不变更，私自接触申请人，不告知，不说明等等，都要追究工作人员及负责人的责任，交由上级机关及人事监察机关处理。行政机关实施的许可行为，从发放、变更、废止、吊销、撤销到注销，都有可能违法侵害相对人和利害关系人的合法权益，这就必须赋予受害人一定的救济权利，包括申请行政复议权和提起行政诉讼的权利，而且应当由公正的司法机关裁判此类争议，这在《行政许可法》中也作了规定。

三联生活周刊：《行政许可法》何时开始实施？

马怀德：《行政许可法》在公布之后，实施之前，尚需一段时间，用来清理现有与许可法规定不相符的法律法规和其他规范性文件，所以将该部法律的实施日期定为2004年7月1日。