土地：人民财富的再分配

购买商品房催生了一个有产阶层  （罗建 摄）

最大宗的国有资产

“目前国内的房地产总数为38000多家，但真正开发的可能只有几千家，原因是什么？”9月13日，一位在北京有三个项目的地产公司副总接受采访时说：“第一，没有资金；第二，没有地块，土地是房地产产品的最主要原料，没有地，开发商无米下锅，只好干等着，可以毫不夸张地说，房地产公司的老总们，一半以上的精力是耗在拿地方面的。”今年5月9日，国土资源部发布了第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，7月1日后，所有经营性土地将全部实行拍卖、招标、挂牌；土地有偿使用的制度有了更为详细的实施细则。这位开发商告诉记者，如何拿地以及11号令之后的房价涨跌问题，都成为了地产商们最热门的话题。

据新加坡《联合早报》的报道，今年7月国土资源部部长田凤山曾说：“中国人民脚下的土地是价值25万亿元人民币，是最大宗的国有资产。”

“这应该是一个估算，是全部土地包括耕地、建筑用地价值的测算，但毫无疑问的是，土地资产要占到全部国有资产70％以上。”9月12日于振国对记者说。于振国是国土资源部经济研究院经济政策法规研究室副研究员，他向记者解释，“中国土地分为两类所有权，一类是国家所有，一类是农民集体所有。国家直接所有的是城市土地，而对于农民集体土地，法律规定可由政府代表的国家行使征地的权力，但前提是要为了公共利益。因此也可以简化称为中国所有的土地归国家所有。”

“50年代国务院下面有一个‘内政部’管理国土，尽管刚刚解放，城市里还存在私有土地，但那时就定下了土地的‘三无’性质：无偿、无限期、无流通。”国土资源部经济研究院政策法规室的副主任程绪平说，“此后30年，这个界限一直没有突破。”

土地是资源，但不是资产，更不是资本。“而另一方面，近年来这种国有资产也在大量流失，这也是个天文数字，只要看一下反腐记录，每一名贪官几乎都要牵涉土地和房地产。”

从第一锤到492亿

在地产界人士中，刘佳胜是一个不会被忘记的人物，1987年12月1日，刘佳胜在深圳敲下了中国土地拍卖的第一锤。

现在已经任深圳发展计划局局长的刘佳胜回忆说：“我们深圳经济特区建设当时最缺的是资金，为了解决这个问题，特区突破了土地不能买卖的规定，最早尝试了向外商收取‘土地使用费’的改革，那时仅仅在鹏城罗湖的不到1平方公里的片区里一下就收取了近亿港元的土地使用费。可一说拍卖土地可不得了，有人说这是违反宪法，有人说我们要搞资本主义，甚至说是卖国行为。因为当时的中华人民共和国宪法第10条上确实写着：任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。为了改革能顺利进行，我们为这个改革之举在《资本论》中去找理论根据。”拍卖会最终如期在深圳会堂举行，共有44家企业参与，一块面积为8588.25平方米的土地以525万元被深圳经济特区房地产公司购得，平均每平方米地价611.3元，使用期50年。这块地现在盖了东乐花园住宅区。

廖永鉴是当时的副拍卖官，时任市政府基建办综合处副处长，“我们专门组织了一个工作班子去香港考察观摩他们的土地拍卖。香港测量师学会会长刘绍钧和梁振英陪着我们看，给我们讲解，就连拍卖用的槌子也是他们从英国定做了送给我们的。1987年，多数香港人对普通话还不熟悉，为了方便参与拍卖的境外人士，我们采取了‘双语’，刘佳胜讲普通话，我说广东话。当时因为担心违宪，土地拍卖趁着全国市长学习班在深圳举办的时间进行，这个想法得到了国家体改委、广东省领导的支持。为了稳妥，我们当时不叫土地拍卖，而叫土地使用权拍卖。我们聚在一起时说：无论成败，我们都会是历史人物——成功了，我们是历史的见证人；失败了，我们就是历史的罪人了。”

当时在北京土地局工作的张瑜，现在已是土地估价师协会的副会长，他在接受采访时说：“深圳的问题是全国性的，一方面，改革开放后，城市规模加速发展，需要扩张和大量的资金；另一方面，外商投资建厂需要买土地。于是80年代初政府就开始研究土地有偿转让的问题。”作为当时改革的参与者，张瑜告诉记者，最开始的试点是在抚顺展开的，“那是1984、1985年，开始征收土地有偿使用费，但一年下来也就征到两三千万元，缺口很大；这是一个什么概念？举一个例子，北京70年代末建西直门立交桥花了1个亿，一个城市的建设维护费一年也就几千万，能够上亿就算很了不起了。钱收不上来，因为关系是错位的，国有企业的地由政府划拨的，同样利润也上交，再让它交也交不上来，一平方米也就一毛两毛；另一方面，土地要有偿必须突波《宪法》第10条，从这意义上说，深圳是一个判例法”。

4个月后，1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过修改宪法草案，将原来宪法中禁止出租土地的“出租”二字删去，规定为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。“同年还出台的还有《土地管理法》，进一步确认了土地有偿使用制度，此后土地改革进入了第一个阶段。”程绪平说，“这一阶段持续了8年。”在这一阶段，土地的出让仍要通过行政审批，中央、省、市、县四级按地块大小拥有不同的决策权。“同时我国实行的是低地价政策，虽然涉及的土地税费有十余种，但主要的三项——土地出让金、土地增值税和土地使用费并不高。”于振国介绍说。但伴随着政策的解冻，房地产泡沫也出现了，“土地可以换钱，政府就加大供给，而且地方政府尤其积极，不能批大的，就50亩、50亩的零打碎敲分期分批，可是来得容易烂得也快，北海、海南的一大批烂尾楼就出现了”。

从1996年开始国家开始做大量调研，认为土地供给过剩，调整政策，1998年修改《土地管理法》，确定了总量控制、占补平衡、用土管理、保护耕地的原则。“其中最重要的就是统一供地，政府成立国土交易中心，统一收购、储备、出让，垄断一级市场，政府按10年一个周期，提出用地规划，按计划供给。”程绪平说，“1998年以后政府逐渐取消协议出让土地的形式，把买卖摆到桌面上。2001年国土资源部启动阳光工程，颁布《划拨用地目录》，给行政划拨划定界限，包括：石油天然气、煤炭、交通、教育、卫生、民航、铁路、水利、电力、邮政、通信、城市基础设施，今年5月颁布11号令，所有经营性的土地都要拍卖、招标、挂牌。”依据记者从国土资源部得到的数据，去年全国各地土地成交价格有492亿元人民币。

行政管理与财产管理

土地是财富之母，李嘉诚在总结自己的地产生涯时说，“地段！地段！地段！”国家作为所有者的代表，在出让土地的同时也进行了一次财富的再分配。

“比如说我们很多城市像摊大饼，无限制地向外扩张，但高楼大厦间还有很多村庄，这就是城中村现象。”程绪平说，原因是什么？我们每年城市的新增用地大都来自农村，因为征用耕地的价格很便宜，依据记者手中的资料，以耕地占用税为例，最高为15元／平方米，最低仅为1元／平方米，而且十余年都没有变过。“耕地开发为高楼，但村子的动迁又没人愿意做，农民的地被廉价征走，但并没有进城当工人，也没有了职业，这就不仅仅是规划的问题了。”

英岛律师事务所律师邓泽敏曾接手大量购房的法律纠纷，他本人也是北京国际商品房博览会法律顾问。“法律规定，购房后60天内，开发商应该将业主材料报政府房屋管理部门备案，然后发房产证，但事实上很少有准时的，我接触的一个案子，竟然拖到了1000天。”邓泽敏说，在购房中业主的财产权远没有得到应有的尊重。邓泽敏代理的相当一部分案子属于面积纠纷，“这是业主们最关心的问题，有一个案子，业主对面积怀疑，想另请一个测绘队，而我劝他们放弃这种做法，因为如果结论不一，打官司时，也无法断定谁对谁错，而房地产商的测绘数据是不向业主和律师公开的；另一项主要纠纷是环境，去年宣武区有一个项目叫瑞莲家园，计划是5座塔楼，但最后只盖了一座，另外4座转给了另一家开发商，原先说的有7000平方米绿地，最后只剩下3棵树；这样的官司也很难打，因为当初合同都没有签进去，很少有开发商会签，即使是法律规定的《物业管理公约》，因为这为今后物业费涨价留了口子。”邓曾经接受委托，拟了一份6页的《补充协议》去谈判，但最后只写进去了7条，“还是一些废话，比如以上条款要属实，现在房地产还是卖方市场，像204条根本不可能实现。而业主实现了财产权，但这又是缺乏透明的财产权。”

很多开发商也在抱怨，“土地两年未开发，政府就要收回？”“这在美国是使用税收调节的”，于振国说，“而政府目前还没有从对土地的行政管理过渡到财产管理。”