现代社会的需求与政府职能

( 克雷格·卡尔霍恩 )

问：对中国目前的发展和前景，西方有很不同的预测。你怎么看？

答：我认为中国的经济发展会继续下去，不会停止，另外我也觉得中国并不缺乏创造力。西方有人批评中国只是复制模仿他人的产品，我看情况不是这样。中国有很多富有创意的东西，完全可以拿到国际市场上自由竞争。上海现在已经成为具有国际水平的设计中心。

问题不在经济是否继续发展，问题在于中国快速的经济发展带来了相应的社会问题。比如大规模的移民潮、人口老龄化、贫富严重不平衡、地区之间严重不平衡等等。

问：这些新的社会问题对国家管理机制产生了新的要求。中国历史上都是实行高度集中管理，政府单向发力，承担无限责任。这种无限政府的管理方式带来很多社会问题。

答：现代社会对配置管理分享（Shared Productional Order）的需要十分强烈。在一个经济发达的社会、一个知识发达的社会，大多数人受到教育，有能力思考问题，这样的社会背景下却没有更多的人参与社会生活的管理，这大概不可能办到。

( 克雷格·卡尔霍恩教授和本文作者赵潇 )

经济方面说，有由中央直接管控的大型企业，但是创意产业同样重要，要发挥企业家创造力的优势，就需要有开发创建的机会。同样情况，也适用于经济领域以外的社会生活领域。需要一些新的建制，中央政府不可能计划到，需要不同的人来参与。简单的例子，在当前中国就是如何照顾老人的问题。传统的两种路子，由孩子们照顾和依靠工作单位，两种路子在产生大量移民人口的社会都行不通了。人们从北部、西部涌向东南部，年老的父母留在西、北部，孩子们到东、南部做工，给父母寄钱，但是他们无法为父母提供照顾。人们的寿命越来越长，而独生子女政策意味着照顾老人的年轻人更少。因此中国需要新的创建来解决这些社会问题。这些新创建一部分来自政府行为，另一部分要来自独立机构协会和团体，几方面结合，共同解决这些问题。中国越来越富裕，而博爱慈善（Philanthropy）程度却很低。我认为中国的情况是，是否能在将来建立和发展起有各方面人士都能参与的组织，大家一起来关心那些需要帮助的人，使全社会整体发展。

问：西方社会在过去上百年里经历了工业革命，经历了从传统社会到现代社会的转变，也有大大小小的社会矛盾和冲突，但总体发展比较平和，是一种渐进性的改变，没有出现大规模的社会政治革命。政府和民众是一种责任共享关系，而不是管理和被管理的关系。西方是怎么达到今天的相对和谐社会的？

答：在如何解决贫困、人口、环境污染这些大的社会问题上，西方有教训，也有值得借鉴之处。

如果要建立一个人人受益的公民社会，就必须放松给予民间创建机构的批准权。

西方历史上，一开始创建这些新机构需要皇家批准，要有王室授权才能创建一个新的商业公司、慈善机构，或者建立一所大学。在英国，成立大学要得到女王为首的英国议会文化委员会（British Council）的批准。200年前，审批非常严格。但随着19世纪经济力量的崛起，政府开始放开，先是经济方面，然后逐渐过渡到社会生活方面，到现在，公民有建立协会和机构的自由权利，好像一种合同制。如果有人提出申请：我们想要成立一个机构，对环境保护有益，政府对此不能够说“不”。西方产生了许多这样的协会、机构和团体，这些有自主权的创建不断兴起，逐渐削弱了来自政府的控制。这是发生在西方社会过去200年的共同特征。

这个逐渐放松的过程也是政府学习的过程。政府发现许多这些新创机构保障了社会秩序，防止了社会革命的发生，因为它们为民众提供了关爱和某种程度的生活需要，所以西方普遍发生的情况是，一个国家拥有许多这样的机构组织会维持社会秩序的安定。

政府可能会以为这些独立机构会扰乱政府，其实大部分不会，这些组织的态度一般都比较保守。他们独立于政府之外操作，同时实现与政府共同制定的目标。实际上，西方有很多种类的机构可以提供社会关怀，有的是市场经营性质的，如保险公司，还有许多是慈善性质的、教会的、独立协会的、流行团体的等等。

西方的情况是，如果不关心民众需要，就会出现造反。西方社会有外来移民的问题，失业者的问题，如果没人关怀这些人群，他们可能会成为潜在的危险性人群。相反，如果有机构出面关怀他们，他们更有可能去寻找工作，转换成积极的社会因素。

很难由政府组建所有这些机构，首先开支太大，其次会不可避免地导致腐败。西方通过18世纪和19世纪的实践得到的教训是，越是上层发力控制，越容易产生腐败。因为诱惑因素太多，从上层主管分配的官员，到给钱行贿才办事的普通人，这也是中国面临的困难。如果你选择高度集中控制的体制，就很难摆脱高发腐败的危险，因为你创造了这么多的腐败机会，普通民众是软弱无力的，无法管制腐败。如果有更多权力非集中、分散的、联合负责的机构，会有更多的人强大起来抵制腐败。从各方面来参与的大范围的民众，他们会成为维护良好社会体系的中坚力量。

这种情况在西方，在欧洲各国都有很多实例。以美国为例，美国各个州拥有的自主权比中国的省要大，他们在各自的州里分别进行各种体系的试验，寻找解决社会问题的方案，失业问题、福利财政开支问题。然后国家政府可以比较各州的试验效果，选择较好的方案，拿出来与更大范围的区域共用。因此政府放手让各州尝试不同的事，从中收益很大。欧洲人口比中国少，但土地面积相当。欧洲有不同国家，大家在各个国家内尝试不同的政策。不同的群体参与越多，产生的创意建构越多，就如同市场要有不同的公司参与相互竞争一样。

瑞典的经验也可参照。瑞典有完全私立的产业，这些产业同时负担强烈的社会责任。瑞典大多数产业都是100%私有化，政府做的就是制定某些规则确保私有产业执行规则。政府对私有企业主说，你必须为雇员提供福利，你必须为工人提供退休金，你必须付健康医疗税。所以一方面是彻底私有化，一方面是政府为私有产业制定了法规和条件，所以政府并不是完全放弃对私有企业的控制。而且随着国际商业竞争环境的加剧，这些法规也可以变化，政府给予企业更多的自由，有利于某些全球性集团迎接国际市场的挑战。所以瑞典是很中央化的国家管理体系，但国家并不试图拥有和控制协会或企业，所以瑞典有自由贸易、自由资产的公司、自由的慈善机构、自由的社会运动，政府制定和保障执行法则的力度很强大。

法国的模式又不一样。法国是政府标准化的模式。机构也有很大的自由，但是政府说我们必须以同样的办法做每一件事，所以法国有健康医疗的标准化、护理机构的标准化、儿童照顾的标准化，多数由政府经营，所以法国政府比瑞典政府对社会的管理程度要高。两国都有同样高水平的社会福利服务，但是结构体系很不相同。法国式体系产生更多的社会冲突，社会性罢工，现在法国力图在最近的经济危机以后对经济现状做一些调节。瑞典这方面做得更好，因为他们有很多不同的机构实施不同的做法，瑞典政府很容易介入。

对中国来说，一定要注意不要想象西方只有一种模式，应该注意看各个不同国家，得到不同的实例，再看哪个更合适。中国面临一个欧洲国家没有的问题，美国面临同样的问题，但范围比中国小得多，这就是中国规模引起的问题。中国很大，由此引起额外的挑战，因为有这么多人得组织。美国也经历过类似的社会问题，很努力地解决，这方面有过教训。普及教育是一个有效的解决办法，因为可以确保有共同的文化。当人民从某地移民到另一地时，教育可以确保大家对国家产生认同感。

问：美国也是个大国，一开始城乡之间、地区之间差距很大，发展很不平衡。美国这个城乡一体化过程经历了100多年，中国正在这一转化中间。美国是如何缓和这些差距的？

答：美国政府努力缩小乡村和城市的差距，着力于发展乡村教育、电力和个人机会。美国如何在乡村创造机会，让人们不必迅速地都涌入城市，这个过程值得参照。中国乡村人口大量涌入城市的速度太快，中央政府试图用户口制度进行控制，但是引起民众反感，人们不能送孩子去居住城市的学校上学，他们怎么办呢？他们照样住在那里，不断地提要求，批评待遇不公正。我的意思是，政府的城市化政策一定要有配套的乡村发展政策，不可单向搞城市化，乡村发展计划应该是与城市发展并行的，两方面要达到平衡，否则大家都涌入大城市，会造成大量社会问题。中国现在就有这些问题：空气污染、交通问题、水质量问题、食品安全。

当已经发生了移民潮问题时，应该有社会服务措施应对。以美国为例，当时政府试图阻止乡村人口进入城市，就像中国户口制度的目的一样，却引起了更多麻烦。因此政府转而采取创建更多社会服务，如建立更多的学校、创造新产业等。如果一味采取防止的政策，如限制城市户口，人们还是照样进来，会有很多不在官方统计的、非登记注册的人口，这部分人口容易形成不满人群。美国存在国家之间移民的问题，如19世纪末爱尔兰人大量移民美国，还有其他大量移民潮。发生什么情况呢？匪帮打斗、犯罪，大量没受到良好教育的不适合雇用人口。美国的解决方法是，一边为这部分人群提供必需的社会服务，一边在大城市以外地区提供机会，而不是集中精力对付城市里的犯罪和冲突。

问：在非发达地区政府如何为民众提供机会？

答：中国政府建立了深圳经济发展的模式，非常成功。政府希望在北部和西部发展经济，但以政府直接控制的形式强行发展很困难，因为这样做与市场运行逆反，违反了市场竞争的规律。我的建议是在那些地区建立非核心的产业、服务性机构，以此推动经济，也给当地人民提供就业机会，而不用离家远走到大城市寻找机会。

建立这些产业可以有多种途径。在美国，在这些地区设立教育和研究机构很重要。比如得克萨斯州原本不是一个富裕地区，但是政府发力在那里建立大学，带来的不仅是高等教育本身，还意味着大学和研究带来了高技术、现代科技，有新型公司的建立，得克萨斯州因此逐渐成为繁荣富裕的地区，很成功。所以，建立某些特定机构（大学）会帮助这样的地区起飞。目前中国的大学机构集中在北京、上海、广州、南京这些城市，外省也有，但高水平的不多。如果贫穷的地区能建立特别好的机构，就有可能形成新的中心，企业家就会考虑：如果我们到那里建新公司，我们会招收到有技术的毕业生。另外，有技术的人员也更容易创业，开设自己的公司。

问：回到为民众提供社会服务的问题，美国和欧洲是如何做的？

答：美国历史上从来没有单独通过政府提供社会服务，一开始有基督教教会和其他宗教组织提供社会服务，还有私人慈善组织，后来引入自由市场的解决方式，例如保险业兴起就是自由市场机制对社会服务的解决办法。政府不直接提供社会健康服务，也不经营这些保险，政府所做的是制订保险业的经营法规，确保人们付钱后得到所承诺的保险，确保保险公司诚实经营，不欺诈腐败。美国政府有时候也提供一些健康服务，如奥巴马几年前提出的健康改革方案，但总是公办和私营同时进行的，比较而言，私营部分做得更好。如果完全私有化，会出现问题，如人员腐败、公司经营不善造成投保人丢失存款。如果完全由政府直接经营，则效率不高，还会造成更多腐败机会。

中国还可以参照英国的模式。英国和美国很不一样，是由政府提供基本社会服务。英国从20世纪初到七八十年代，政府扩大公有化，至今还是全民医疗健康服务。从80年代以来，政府开始将部分产业私有化。比如80年代以前的住房政策，是政府提供福利房，政府因此修建了很多福利公寓。但是到撒切尔政府时代，这个政策被放弃了。政府不应该总是修建福利房以低廉房租出租，低收入民众应该自己拥有私房，所以政府鼓励租住政府福利房的人从政府手里购买其住房，政府利用这部分资金向购房者提供贷款，让人们有足够的购房信贷，而政府不再出面修建新福利房，让位给私营房建公司。

比较美、英、法三个国家，在提供社会服务方面，英国比美国国家控制程度高，法国又比英国高。美国主要是自由市场经营，政府制定法规的模式。这种模式的主要问题是，当政府的法规不健全有漏洞的时候，往往会出现银行金融危机。英国主要是政府提供服务，这个模式的问题是费用往往太贵。中国从英法模式要看到，如果采用政府直接经营的办法，开支会逐渐上升，越来越贵，由此政府要不断增加税收，加税又会带来新问题。目前中国仍然面临如何征收税的问题，大幅度提高税率，以增加税收来供养社会福利服务、健康服务，会让纳税人产生很多不满情绪，会造成很多强迫行为、强制监督行为，政府必须采用很多强制手段去检查业界和个人是否交税交够税等等，所以以这种方法提供社会服务也一般效率不高，但并非不可能做到。中国完全可以建立高度国家化的社会服务体系，只是可能覆盖的人群范围不够完备，服务内容不够多。

从美国、英国和法国的实践可以找出一个比较适合中国的经验可能是：采用公私合作的形式，国有化和私有化混合进行。如果完全私有化，按自由市场规则走，比如居住房完全私有化，会造成私营企业大规模竞相修建，房价提高，一段时间后引起房屋过剩。中国目前就有大量空置房。一个完全按自身调节运行的自由市场，必然会有很多投机和炒作，还会引起信贷危机。但这不意味着给予企业自主权的危机，而是意味着给予自主权的同时法规不健全会引起危机。

如何提供社会服务也是同样的道理。我们就医院和老人照顾服务来说，中国需要大规模地建立这些设施，如果全部由政府提供则占用政府的巨大资源。最适合的模式是国家和私有产业，加上慈善机构合作，政府并不直接参与管理经营，但是建立管理规则和法律，经营方必须遵守，从而让全社会成员获益。依我看，政府和企业还有慈善机构形成和谐合作关系，这是西方社会服务模式所能提供的最好经验。当然具体合作形式涉及许多技术性的细节。

西方基本上是遵循这个路子做的，西方容易犯的倾向是过分私有化，当经济波动的时候，繁荣后的萧条时期，社会服务设施跟不上经济变化。如何达到二者的平衡？关键在于政府与合作方建立诚挚伙伴关系，这往往要求政府放弃某种程度的控制，真诚对待合作方，另外还要与对方积极交流，也即政府加大透明度，制订的规章和过程要真正透明、公开，要与企业主或者慈善机构进行公开的对话。

问：西方有很多慈善机构，或一群人组成的协会，或个人捐赠的慈善基金，它们起很大的调节功能。西方这些慈善机构团体是如何兴盛的呢？

答：我觉得博爱慈善对中国是一个特别有关系的社会话题。中国现在出现很多富人，他们拿钱做些什么呢？

西方这些慈善团体既非自由市场化的，不是私营企业，也非政府拥有，它们属于社会机构团体，以慈善业为基点。其资金可能来自富有的私营业主，他们组建某慈善基金。同时建立慈善机构必须要有相应的法规法则可以遵守。政府的角色是立法，法律允许如此这般的慈善机构建立，允许政府对其进行管理。

如果允许民众建立机构，民众可以创办很多东西。中国看到西方有很多优秀的大学，比如哈佛、斯坦福，其实它们是私立的，是以慈善机构的形式建立的，最初由个人出资兴办起来的。英国有牛津、剑桥、伦敦经济学院，这些世界著名学府。伦敦经济学院每年从政府拿到15%的拨款，其余的来自私人资金，这些私人资金一部分出自学生及其家庭，还有相当部分出自个人捐赠。举一个具体例子，我们有一个研究气候变化的机构，研究全球面临的气候变暖问题，研究如何应付气候变化而同时保持经济增长的问题。这个机构的成立是因为一个工业界的富人拿出2000万英镑给伦敦经济学院研究这个项目。哈佛、牛津、剑桥等大学都有这些研究社会关注课题的项目，这些项目都是建立在私人捐款基础上的。这种形式正在中国开始，如北京大学有一些项目不是由政府出资的，但是整体来说是政府出资，由政府控制。中国希望建立更多的世界著名学府。如果我们参看西方模式，会发现最高等学府要求有高度自由，这个自由不仅是知识分子的自由，教授们的学术自由，还有有钱的个人建立项目的自由。个人出一笔钱说：我希望用这笔钱研究这个社会问题；我希望有更多的护士，因此我给大学一笔钱用于培训护士；我希望……西方这种事情很普遍，就是捐款给医学研究，说：我家里某亲人死于癌症，我愿意捐一笔钱给大学，用于研究癌症。这些项目如果没有个人捐款，政府就得付钱，或者费用太贵，根本就不会建立这些项目。这种独立的机构，由公众和私人混合出资的中间渠道，益处很大。

问：中国好像没有慈善捐赠的传统，不像西方这么强大和普及。如何让慈善业发展起来？

答：慈善捐赠在中国正在开始。第一步是政府建立法律，政府以立法形式为捐赠者创造条件，让他们知道他们的钱用于他们指定的地方，而不是其他用途，或者被拿走。第二步是树立榜样，树立成功的慈善机构做出业绩的榜样，让富人们感到他们被认可，感到他们做了好事，被人称赞。社会要意识到某人的捐赠是有价值的，某人的名字留存于身后，被人们称颂。西方有授予荣誉市民称号的传统，中国现在有人愿意为自己的老家乡村做点善事，这就是好的开端。

问：请谈谈西方社会在这方面是怎么做的？

答：西方在18、19世纪经历了经济的迅速增长期，和今天的中国很类似，中国的增长甚至还快得多。美国特别在修建铁路时期经济增长极快，一部分人从中赚到巨大财富，如洛克菲勒、卡耐基、福特。这些人之所以今天有名，在于我们知道他们做出的成绩，就是他们发展了基金会。基金会是一种私人机构，目的在于赞助社会公益。卡耐基是这一创意的创始人，他因为化学工业集聚特大财富，20世纪初他说：我希望用我的财富帮助别人。当时很多人仇视他的行为，跟今天一样：为什么他富而我没有？卡耐基不管。他看到读书的重要，觉得很多人需要有阅读、学习的机会，于是他走到城市和镇子说：我给你一个图书馆。他出资修建了公共图书馆，覆盖美国所有城市和县镇。卡耐基创立了教育基金会，提供奖学金和其他资源、帮助大学修建楼房、给学生增加机会等等。洛克菲勒也做了类似的业绩，他建立了洛克菲勒基金会，帮助农业、健康、教育和研究，他死后基金会事业由他的家庭和孩子们使用他的财富继续进行。这些基金会在20世纪初成为美国社会非常重要的部分，不属于政府。“博爱慈善”这个词的意思是“对人类的爱”，其背后的理念是拥有财富的人，也拥有责任。

中国现在正在开始慈善事业。而政府可以帮助建立法律框架，政府应该鼓励，而不是阻止。其中的理念是，当一个人富裕起来时，他负有道义上的责任，去帮助社会其他人。为财富光荣论证的正当理由之一是，财富的集聚应当让每个人受益。如何让每个人受益呢？你可以付税，因此政府使用税收；你也可以捐赠慈善，设立公益基金会，这是让每个人受益的两个较大的途径。另外还有对经济增长做出贡献之类。这些形式的混合使用，是西方解决社会问题的主要方式。这就是我说的要有创建。基金会是一种经营性组织，但是其目的不是为了营利，所以不是以经营为目的。如果你把钱放进基金会，你不用交税。但是政府立法，规定基金会必须每年拿出其财产的百分比做公益。这样的基金会开展了许多进行社会关怀的创意试验。中国的富人能否创立私人机构？目前中国还不行，因为政府还没有这方面的立法。如果政府建立了这方面的立法，下一个问题是：富人们是否会做呢？他们是否会拿出钱来帮助社会呢？他们可能会愿意解决污染问题，或者跟污染有关的问题，如发明电动汽车或某种交通形式减低污染。好啊，都行。或许他们愿意为中国学生提供上大学的奖学金，行。这些都可以。博爱慈善是一个载体，现在中国有巨大的不平等存在，你就必须有一个东西确保不平等的财富为公众利益做事情，你需要对财富的不平等做出补偿。

问：如何提升公众的慈善动机？

答：海外华人团体在这方面做了很多工作。有时候他们捐款给宗教组织，比如佛教的众多慈善会，就是由大量海外华人建立的，这方面的慈善基金会越来越多，可以从中看他们怎么做的，让他们传播慈善信息。

富人与富人对话也是一个途径。如中国富人与比尔·盖茨对话，知道西方富人做了什么，看西方的富人怎么想的，理解西方富人为什么这样做的，从中学习。当然这些事例不会就此改变每个人的良知。给社会树立一个非常好的榜样，让大家有模式可循。

应该让这些人得到表彰，有很多办法使他们得到社会认可，如大学授予他们荣誉，北京大学、清华大学每年授予荣誉学位给杰出的慈善人士，那是很好的认可，会大大地鼓励他们。类似这样的学术机构的荣誉会推动社会善行，提升慈善动机。

（文 / 赵潇） 社会问题经济经济学需求现代社会现代政府职能时政社会中国模式美国社会公益组织