校长专业发展制度体系的建构准则及功能

摘要

制度体系是相关的多种制度构成的有机整体。中小学校长专业发展制度体系要依据一定准则建构。这些准则要充分反映政府、社会和校长三大重要制度主体意志，要符合校长复杂人衍生的专业发展特点，还要具有校长自身和外在相结合的作用机制。运用新制度主义理论，建构了由规制性、规范性和文化—认知性三制度组合而成的校长专业发展制度体系。该制度体系不仅符合建构准则，还可以形成结构功能，从而可以产生强大且有效的促进校长专业发展的效应。

关键词

校长专业发展；制度体系；规制性；规范性；文化—认知性

中图分类号G471.2 文献标识码A 文章编号1005-4634（2025）02-0034-08

1 问题的提出

校长专业发展制度体系是由与校长专业发展相关的各种制度构成的一个有机整体。通过这个有机整体来规约校长专业发展，会比单一的制度更有效。因为在实际生活中，不是某一单独制度在起作用，而是一些制度的不同组合构成的整体在起作用[1]70。所以把与校长专业发展相关的制度聚合在一起，通过构建制度体系来促进校长专业发展，具有举足轻重的作用。然而目前这方面的研究并不是很充分，本研究正是要解决制度体系构建不充分的问题。关于规约校长专业发展的单一制度的研究很早就有，近几年比较有代表性的文献是关于校长负责制度、校长职级制度和校长培训制度的研究。

2022年1月，中共中央办公厅印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，之后学者们对这种领导体制进行了研究。一是阐述了党组织领导的校长负责制的概念，阐释了该领导体制实施的时代意蕴，明确了其实践路径[2]。二是提出了落实这一新的领导体制的策略：应该把好思想政治的“方向盘”，应该打通党政组织“要塞”[3]，应该建构由规制性、规范性、文化—认知性三大要素共同形塑的制度环境[4]。三是介绍了当地实行该体制的做法：北京市坚持试点与研究“双轮驱动”策略，探索构建党组织发挥领导作用的组织体系、制度体系和工作机制[5]；天津市的改革实践是加强党对中小学全面领导，形成协同效应，构建加强党对中小学全面领导的工作机制，完善加强党对中小学全面领导的制度体系[6]。

我国在20世纪末就颁布政策，倡导实行校长职级制，于是一些地区进行了试点工作。随着校长职级制改革的不断推进，对这个问题的研究也在不断丰富。例如，傅树京以上海市和北京市政策为例，介绍了校长职级制的执行措施，阐述了该制度的特点[7]106-110。再如，王福建等就校长职级制改革需要的理论进行阐述，认为其改革需要借助诸如人力资本配置、绩效管理、发展性教育评价等理论进行指导[8]。还有研究对改革试点地区经验进行了介绍，诸如北京市校长职级制的实施行动[9]、山东省潍坊市校长职级制改革经验[10] 等。也有就职级制对校长专业发展影响的阐述，认为职级制强化了校长作为管理者的专业属性，指明了校长作为管理者的发展方向，建立了校长作为管理者的上升通道[7]110-120。

我国很早就建立了校长培训制度，该制度在校长专业发展中起着巨大作用。学界对该制度的研究比较充分，近几年的文献主要研究了如下话题：一是从政策角度进行了研究，发现我国于20世纪90年代中期形成了任职资格、在职提高和骨干高级研修三个培训层次[11]；二是从历史角度进行了研究，回眸新中国成立以来中小学校长培训经历的孕育产生期、渐进发展期、巩固完善期、质量提高期四个阶段[12]；三是从实践角度进行了研究，例如针对边远贫困地区的校长培训，提出了包括理念、目标、内容、路径和分层评价在内的“P4C”培训模式[13]；四是从问题角度进行了研究，梳理了校长培训课程内卷化的具体表现，分析了形成的原因，还提出了具体规避措施[14]。

这些文献丰富了校长专业发展制度的研究，为校长专业发展制度的建立提供了理性思考。但是它们还存在一些局限性，还有很多需要探索的问题没有涉及到。例如，校长专业发展制度体系角度的研究不是很丰富。虽然现有研究的制度涉及面比较广，但是多数是从单个制度的角度进行研究的，把这些制度有机结合起来，从制度体系角度进行研究的不多见。再如，将校长个体纳入制度设计及执行的研究也不充分。关于制度完善的策略，很多学者的研究主要是从外在，从政府、社会、学校层面提出的建议，校长在制度完善过程中的角色是什么，研究不是很充分。

基于上述原因，本研究借助新制度主义理论，建构由规制、规范和文化—认知三制度组合形成的校长专业发展制度体系。为此首先要明确这个制度体系建构的准则、然后判断三制度结合起来是否符合建构准则、是否可以产生结构效应，从而判断其是否可以具备强大的促进校长专业发展的功能。

2 校长专业发展制度体系的建构准则

准则主要解决制度体系建构所依据的原则问题。制度是人类设计出来的，是用以塑造人们行为的所有约束[15]4。道格拉斯·C. 诺思（Douglass C. North）的这一观点表明，存在制度的制定主体、规约对象和作用机制三大需要关注的问题，所以制度体系的建构准则应该考虑这三点。有效的校长专业发展制度体系建构应该体现与此相关的制定主体的意志，应该符合校长专业发展的特点，应该具备校长自身和外在相结合的作用机制。

2.1 体现政府、社会和校长三主体的意志

校长专业发展是指校长在专业理解与认识、专业知识与方法、专业能力与行为等方面不断丰富，持续更新，逐渐完善的过程。这个过程不能随意进行，其专业发展的方向、内容、方式和行为等都要在一定的制度主体意志范围内。公共教育涉及国家当下和学校的长久发展，涉及社会中的千家万户，还涉及校长群体。所以，校长作为学校教育的负责人，其专业素养受到来自方方面面的关注，这些关注可以归为三类不同的重要主体，即政府、社会和校长群体。

校长是国家聘任的，政府聘任校长是为了让他们贯彻、执行党和国家的教育方针政策，担负起教育的责任，为此需要赋予他们一些权力。校长拥有这样的权力，他们会按照政府的意愿来行使权力吗？会违背国家意志吗？会以权谋私吗？法国启蒙思想家孟德斯鸠（Montesquieu）认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[16]184校长是权力拥有者、掌控者、运行者，在权力没有规约的情况下，他们很有可能“滥用权力”，这样做的结果是偏离公共教育轨道，失去了赋权的意义。所以必须防止偏离的发生，必须让权力一直沿着公共利益最大化的轨道行使。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[16]184因此，让他们在权力运行中“遇有界限”是必须的，这种“界限”随时提醒他们，校长仅仅是权力的代行者，不是权力的所有者，不要偏离权力行使轨道，要在公共教育的轨道上行使下去。为此，政府就要对校长的专业素养有要求，就要规约他们的专业发展方向、内容、方式和行为等，这些可以通过制度的约束来实现。因此，国家需要制定制度从而体现其赋权的意志。

校长的权力实际是一种公共权力，这一权力虽然是上级政府机关授予的，但实际上来自社会中的公民。“每个人由于社会公约而转让出去自己的权利。”[17]38社会公民转让出去的权利（right）形成了公共权力（power），国家运用公共权力来管理社会，包括管理教育与学校。为了管理好社会，公共权力进行了分解与授予，其中部分权力分解给公共教育，公共教育又把管理学校的权力赋予了学校的校长，所以校长拥有了管理学校公共教育的权力。公民为什么要与社会签订公约而转让出属于自己的权利呢？他们不是毫无条件地转让，而是为了一种获得而转让。人们可以获得自己让渡出的同样事物，获得所丧失的一切东西的等价物[17]20，这便是社会公共道理中说的等价交换原则，即让渡的结果应该获得与让渡的权利价值相等的东西。为此，要求公权运行者按照公共意志行事，否则公权将被收回。公民要求校长按照公意行使，不能以自己的意愿代替，于是就需要有体现社会对校长专业发展的规约，通过这种规约来实现等价交换原则。因此社会要制定制度，以此体现对校长专业素养进行规范的意志。

校长作为公共教育权力的代行者，作为承担学校教育教学工作的领导者，需要经过资格审查、任职选拔、岗位竞争等各种程序才能被选拔到这个职位上来；在这个职位上还要经历岗位负责、监督审查、绩效考核等环节。相对来说这个群体的自我实现愿望很高，迎接挑战、超越自我、勇于变革的动力也很强。自我决定理论认为，个体按照自己的愿望来工作与生活，想凭借自己的意识去做事，他们不想被外界更多地左右，他们接受了这项工作是因为他们想做，而不是不得不做，所以个体具有自我决定的天性。人们的行为特征及其持久性取决于他们自己的决定[18]112。校长们的决策意识、决策行为和决策能力等都很强，这使得他们在专业发展方面也会有更多的自我决定成分。为此，他们对自己有目标设定、有进取追求、有规则要求，所以校长专业发展制度体系中也应该包括校长对自身的规约。

上述分析表明，要让校长合法、合理、合情地进行专业发展，必须综合考虑多主体的需求，必须在充分听取相关主体意见的基础上形成制度体系，即有效的校长专业发展制度体系应该体现政府、社会和校长群体三大重要主体的意志。

2.2 符合校长多元化发展的需求特点

构建校长专业发展制度体系的目的是促进其有效发展，所以无论制定什么样的制度，无论体现什么主体的意志，都应该考虑制度体系的规约对象——校长的人性需求，都应该符合由人性需求衍生出来的专业发展特点，否则难以产生效果。为此，首先要了解校长的人性特点。校长作为一个教师出身的领导者，既有追求物质利益的“经济人”特点，又有渴望被周围人认可和接受的“社会人”特点，还有受环境影响的文化人和成为自己向往的自我实现人的特点，所以他们是具有多元化需求特点的复杂人，应该在相应水平上理解他们的动机与需要[19]。

经济人的特征表明，经济利益对于人们来说是重要的。利益就是人的行动的动力[20]。人们会因为个体的物质利益需要而采取一些行动，即便这些事情并非是自己认同的，他们也会选择去做，这就是经济人的“唯利”倾向。作为具有经济人特点的校长，他们对专业发展制度的遵守也会建立在“利益”的基础上，制度的作用机制应该考虑这一点，即遵守可以获利，违背则受到惩罚。经济人假设虽然符合校长的人性特点，但是如果只强调这一点，单纯地采取奖励、惩罚的方式实施外在的强权规约，极易导致校长的功利主义倾向，即仅仅为了利益或避免惩罚去遵守。校长生活在具有多价值摄入、强价值判断的教育领域，工作在具有鲜活生命、丰富情感特征的学校人中间，纯粹的功利主义不符合学校特点、不利于师生成长，当然也非常不利于校长的专业发展，要设法避免。

社会人的特征表明，人不仅仅受物质利益的刺激，还受到来自社会方方面面的因素影响，例如，友谊、尊重、信任、归属、荣誉、情感等。这其中，行动者被假设为“社会人”，而非理性计算者，他们深切地关注自己与其他人之间的关系及其身份[21]。作为具有社会人特点的校长会考虑来自公众、专业团体、教职工、学生及家长的声音，他们对专业发展制度的遵守也会建立在相关利益群体的期望上。制度的作用机制要体现这一特征，即遵守可以获得社会认同、接纳，违背则被社会弃之。当然制度体系在考虑社会人特点的同时，还要考虑其他人性假设特征，毕竟仅仅建立在这一人性假设基础上的制度，由于强制性权力的缺位和内在认知性生成的欠缺，有可能导致校长专业发展制度效应的弱化，甚至失效。

文化人的特征是个体与组织在很大程度上都要受到各种信念体系与文化框架的制约，不仅如此，还会接纳它们[1]67。社会的信念、观念、风俗、习惯等，注定会在具有文化人特征的校长认知中留下烙印，使他们对外在的文化主动地加以整合，生成为自己的专业发展认知。人的自我实现的需求表明，人希望成为的那个人，成为他所能够成为的一切[22]。校长属于具有强烈的自我实现需要的人群，他们想成为优秀的校长，想成为带领师生一起发展的引路人。为此，人们会追求内在的目标和价值，而不只是外在的财富、名望、形象和权力[23]139。为了自我实现，校长会建构自我发展的制度模式，由于这一建构是从校长内心生长出来的自我实现的真正愿望，他们会自然而然地按照这一建构促使自己成长。但是值得说明的是，基于文化产生的认知也并非全部都是正向的，也可能会产生负向的认知。例如，目前存在形式大于实质的文化，使得一些校长也产生了形式主义的认知，什么形式能够博得上级和利益相关人的眼球就做什么，至于这些做法是否能够产生促进师生发展的实质性效果、不去过多考虑。这样的认知对校长专业发展起的是反向作用，但是它们却存在。这会使校长思想和行为背离政府要求和社会主流价值的期待。因此，必须防止这类事情的发生，必须有抑制其发生的制度存在。